以碳达峰碳中和为牵引 加快经济社会发展全面绿色转型

以碳达峰碳中和为牵引

加快经济社会发展全面绿色转型

文|吕文斌 赵 盟

引 言

2020年9月,习近平主席在第75届联合国大会一般性辩论上作出中国力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的重大宣示,标志着我国生态文明建设进入以“降碳”为重点战略方向的新阶段,加快发展方式绿色转型的重要性更加凸显。党的二十届三中全会强调,聚焦建设美丽中国,加快经济社会发展全面绿色转型。加快经济社会发展全面绿色转型,是新时代党治国理政新理念新实践的重要标志,是实现高质量发展的关键环节，是解决我国资源环境生态问题的基础之策,是建设人与自然和谐共生现代化的内在要求。

一、正确认识我国推动经济社会绿色发展的历史进程和伟大成就

新中国成立以来,我国对绿色发展的认识不断深化、措施不断加强、政策不断完善,绿色发展理念逐渐深入人心。总体来看,我国经济社会绿色发展经历了萌芽、起步、深化和全面提升四个阶段。

从新中国成立到改革开放之前,我国经济社会绿色发展处于萌芽阶段,先后实施了“反浪费行动”“绿化祖国行动”等系列行动。党的十一届三中全会之后,我国绿色发展进入起步阶段,提出将保护环境作为基本国策,作出了“关于环境保护工作的决定”。自20世纪90年代至21世纪前10年,我国绿色发展进入深化阶段。这一时期,我国进一步将节约资源作为基本国策,提出建设资源节约型、环境友好型社会,先后制定发布可再生能源法、清洁生产促进法、循环经济促进法等法律。“十一五”期间,我国首次将单位生产总值能源消费下降20%作为约束性目标纳入经济社会发展五年规划,并首次向国际社会宣布到2020年单位生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%。党的十八大以来,我国经济社会绿色发展进入全面提升阶段。2012年,我国将生态文明纳入“五位一体”总体布局,2016年将绿色发展作为新发展理念之一,2019年提出坚持人与自然和谐共生建设美丽中国,2020年作出碳达峰碳中和重大宣示，2022年提出建设人与自然和谐共生的中国式现代化。

总体来看,改革开放以来特别是党的十八大以来,我国经济社会绿色发展取得了突出的成就。

一是经济社会发展绿色化水平持续提升。第一,产业结构持续优化,2023年第三产业增加值占GDP比重达54.6%，比2012年提升9.1个百分点。规模以上装备制造业和高技术制造业占规模以上工业增加值比重分别达33.6%和15.7%，分别比2012年提升5.4个和6.3个百分点。第二,绿色产业成为经济高质量发展的新亮点,我国已经建成全球最大、最完整和最具竞争力的清洁能源产业链,2023年太阳能发电和风力发电装机规模超过10亿千瓦,新能源汽车产销量连续9年位居全球第一。以太阳能电池、锂电池、电动载人汽车为代表的“新三样”成为外贸增长新动能,2023年出口额首次突破万亿元大关。第三,重点领域、行业和产品设备节能降碳更新改造加快推进,完成煤电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造超7亿千瓦,钢铁全流程超低排放改造5亿吨。两高行业供给侧结构性改革深入推进,退出钢铁落后产能1.5亿吨以上。第四,资源利用效率持续提高,2023年单位生产总值能耗、碳排放强度、水耗分别比2012年下降26%、35%和50%,主要资源产出率较2012年提高了60%以上。2023年我国废钢铁、废塑料废纸、废旧纺织品等十个品种再生资源回收总量约为3.76亿吨,是10年前回收量的2倍以上。第五,绿色消费和绿色生活方式日渐成为新时尚,使用共享单车、乘坐公交地铁、点外卖备注“不需要餐具”等绿色消费行为日益增多,绿色标识、环境标识、能效标识产品市场占有率不断提升。

二是生态环境治理取得重大成就。我国先后实施蓝天、碧水、净土三大保卫战,生态环境取得了历史性、转折性、全局性变化。2023年全国339个城市中,203个城市空气质量达标,占比达59.9%,比2016年提升35.0个百分点;全国地表水优良水质断面占89.4%,比2016年提升21.6个百分点。全国土壤风险得到基本管控,土壤污染加重趋势得到初步遏制。农用地土壤环境状况总体稳定,重点建设用地安全利用得到有效保障。生态系统保护修复工作取得明显进展,“十四五”前半程完成造林11936万亩、种草改良942万亩、治理沙化土地5699万亩,水流失面积减少超过3.9万平方千米，水土保持率提高到72.26%,荒漠化土地和沙化土地面积连续十余保持“双减少”。2023年,全国自然生态质量稳定在二类,生态质量为一类、二类的县域面积占国土面积的59.5%,比2016年提升17.5个百分点。

三是碳达峰碳中和工作扎实推进。我国全面建立碳达峰碳中和“1+N”政策体系,先后发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》以及能源、工业、建筑、交通等重点领域实施方案和科技、财政、人才等重点部门支撑方案。新型能源体系成为各行业绿色低碳转型的先锋,2023年非化石能源发电装机容量历史性超过化石能源,天然气、水电、风电、太阳能发电、核电等清洁能源消费量占能源消费总量比重达到26.4%;终端清洁能源替代进程加快,电能占终端能源消费的比重达到28%。重点领域节能降碳稳步推进,工业领域大力发展新能源、新材料、高端装备、新一代信息技术等战略性新兴产业;建筑领域实施城市更新行动,持续推动既有建筑节能改造，积极推广绿色建筑;交通领域加快普及绿色低碳交通工具,积极建设充电桩等新型基础设施,持续推动“公转铁”“公转水”。

四是生态文明体制改革取得重大进展。第一,法治建设取得显著成效,生态文明写入了党章和宪法，大气、水、土、固体废物、噪声等污染防治以及长江、黄河、湿地保护等领域的20多部法律得到制修订。第二,生态文明“四梁八柱”制度体系基本建立,自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、资源综合利用制度、生态环境保护制度等制度体系不断健全。第三,生态环境管理体制改革取得重大突破,组建自然资源部和生态环境部,进一步优化部门职责。第四,环境治理体系改革纵深推进,建立和实施中央生态环境保护督察、生态文明目标评价考核和责任追究、生态环境损害赔偿等一系列制度机制,河湖长制、林长制、生态环境监测数据质量管理、排污许可、禁止洋垃圾入境等环境治理措施加快推进。第五开展生态文明建设示范、“绿水青山就是金山银山”实践创新、生态产品价值实现试点,在制度创新、绿色发展等方面大胆探索、先行先试,形成一批可复制、可推广的改革创新举措和经验做法。

五是生态文明国际合作取得积极成效。第一，我国积极推动全球气候治理进程,促进《巴黎协定》签署和实施,宣布碳达峰碳中和目标愿景,彰显了负责任大国的担当。第二，我国积极参与全球生态环境治理,成功举办了联合国《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议(COP15)并达成《昆明宣言》正式接受《〈关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书〉基加利修正案》,开启了协同应对臭氧层耗损和气候变化的历史新篇章。第三，我国积极引领全球能源转型,2021年提出不再新建境外煤电项目,目前新能源已成为我国海外能源投资的主体,同时我国生产的光伏组件、风力发电机等关键部件占全球市场份额约70%,相关设备已出口至全球200多个国家和地区。第四,我国积极共建绿色“一带一路”,先后发起了“一带一路”绿色发展伙伴关系倡议、“一带一路”绿色发展北京倡议、“一带一路”绿色投资原则,成立了“一带一路”绿色发展国际联盟、“一带一路”可持续城市联盟,广泛搭建绿色交流合作平台,不断凝聚绿色发展国际共识,蒙内铁路、中老铁路、印尼青山工业园、老挝万象赛色塔低碳示范区等一批标志性项目的实施,为全球可持续发展提供了有力支持。

第二、深刻把握碳达峰碳中和对推动经济社会发展全面绿色转型的牵引作用

当前,气候变化、生物多样性丧失等全球性环境问题仍然严峻,绿色发展由“全球共识”到“全球加快行动”,碳中和成为全球发展竞争的制高点。同时,地缘冲突、极端天气等不确定难预料因素增多,全球能源气候治理体系面临深刻变革。我国正处于建设人与自然和谐共生中国式现代化的关键阶段,作为全球能源消费和碳排放第一大国,面临统筹高质量发展、高品质生态和高水平安全等艰巨任务。2021年,我国正式宣布力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，生态文明建设从此进入以“降碳”为重点战略方向的新阶段。实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革,更是推动经济社会全面绿色转型的核心引擎。

一是有利于引领带动绿色新质生产力发展,提升绿色转型内生动力。近年来,我国以新能源、电动汽车等为代表的新质生产力发展取得举世瞩目的成绩。但是不可否认的是,我国新兴绿色产业总体规模仍然较小,且维持高速增长面临的挑战增多。除了少数几个产业之外,我国大多数绿色低碳技术创新相对滞后,根据科技部2020年国家第六次技术预测结果,绿色低碳技术只有20%左右拥有自主知识产权,特别是绿色低碳领域中小企业较多,行业集中度不高,具有拥有核心技术的龙头企业较少。总之,我国应以实施碳达峰碳中和战略为契机,处理好激励和约束的关系,在推动传统产业转型的同时深入推动绿色低碳科技革命,加快发展新质生产力,着力塑造绿色转型新动能。

二是有利于协同推进降碳、减污、扩绿、增长,推动生态环境质量改善由量变到质变。我国还处于工业化、城镇化深入发展阶段,产业结构偏重、能源结构偏煤的国情尚未发生根本改变。大气污染物与二氧化碳同根同源,化石能源燃烧产生的大气污染物排放仍处于高位,根源性压力仍未缓解。特别是我国生态本底脆弱,长期积累的生态环境问题较多。多个省份生态系统抗干扰能力弱、气候敏感程度强、时空波动性大、环境异质性高,流域水生态、部分地区土壤污染、局部地区生态系统质量和功能等问题较为突出,老旧城区、城中村、城乡接合部污水管网建设和县级地区生活垃圾焚烧、固体废物、危险废物、医疗废物等处理处置存在突出短板。总之,我国迫切需要以碳达峰碳中和为牵引,处理好当前和长远的关系,稳步实施降碳减污协同增效行动,推动生态环境质量持续改善。

三是有利于充分发挥各界合力,确保实现绿色低碳发展约束性目标。根据国民经济和社会发展统计公报数据,“十四五”前三年我国单位生产总值二氧化碳排放累计下降不及预期,完成进度滞后。当前，我国产业格局、能源格局正在发生深刻变化,东部地区向中西部产业转移逐渐趋缓,中部地区有望成为承接产业转移的主力军;资源型省份经济发展延续高增长态势,但后续发展受资源环境目标约束更加明显。煤炭生产重心加快向晋陕蒙新等地区集中,西北地区和西南地区成为清洁能源主要聚集区。受资源禀赋、发展阶段、产业结构等因素综合影响,各地区碳排放差异巨大。总体看,我国经济增长和能源消费、碳排放尚未实现脱钩,在确保如期实现2030年前全国碳达峰目标的前提下,如何在地区、行业之间实现碳排放空间高效配置,关系区域协调发展和现代化产业体系建设全局,仍然面临诸多严峻挑战。总之,我国需要以碳达峰碳中和为牵引,在坚持全国一盘棋的同时处理好整体和局部的关系,充分发挥各界合力,确保实现绿色低碳发展约束性目标。

四是有利于深入推进生态文明体制机制改革,提升绿色低碳发展内生动力。当前,我国生态文明体制改革还有不少硬骨头要啃。例如,生态文明领域行政性管控政策仍然较多,法治化、市场化政策相对不足。行政性管控政策本身有待优化,超标排放、超限消耗、监测数据造假等问题有待解决。生态环境领域市场建设任务艰巨,无论是资源市场、要素市场还是产品服务市场,都处于市场建设的初期阶段。特别是碳排放权、用能权、用水权、排污权等资源环境要素市场建设进度不一,普遍存在法律法规不健全、数据基础薄弱、初始分配不合理、市场交易不活跃等问题,市场在促进资源环境要素优化配置上的作用远未充分发挥。绿色价格改革力度仍待加强,能源价格特别是电力价格有待理顺,能源—电力—碳价传导机制有待健全,绿色转型的成本疏导和合理分摊问题亟待解决。此外,生态文明体制改革的系统部署和衔接协同有待加强,目前围绕降碳、减污的政策措施数量较多,然而在“扩绿”和“增长”方面措施数量仍然不足;财税、金融、投资等政策“组合拳”尚未很好发挥合力,传统能源行业面临着经营困难、资金缺乏、机制不顺、负担沉重、隐患多发等问题。总之,我国需要以碳达峰碳中和为牵引,处理好政府和市场的关系,着力构建能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，持续深入推动生态文明体制改革。

五是有利于进一步深化生态文明国际合作,塑造负责任大国的国际形象。当前,虽然全球生态环境和可持续发展领域合作不断推进,但遏制环境恶化的全球承诺尚未兑现,全球生态环境问题越发突出。发达国家履行义务态度消极,回避、抵触向发展中国家提供资金、技术援助。发展中国家仍面临较大经济发展压力,在缺乏资金、技术支持的情况下,难以超越自身发展阶段解决生态环境问题。近年来,更有一些发达国家借气候之名实施单边措施,通过碳边境调节机制、碳足迹等构筑绿色壁垒,影响清洁能源产业链供应链稳定。总之,我国需要以碳达峰碳中和为引领,处理好国际和国内的关系,在推动自身绿色低碳发展的同时,通过南南合作、共建“一带一路”等方式深入开展生态文明合作,切实为其他发展中国家应对气候变化提供力所能及的帮助,为全球绿色低碳发展作出贡献。

三、突出重点加快经济社会发展全面绿色转型

推进经济社会发展全面绿色转型是一项长期面艰巨的战略任务,必须坚持统筹推进与重点突破相结合,充分考虑不同地区、不同行业的发展实际明确重点任务,科学设定绿色转型的时间表、路线图、施工图。

(一) 加快发展绿色新质生产力

习近平总书记深刻指出:“绿色发展是高质量发展的底色,新质生产力本身就是绿色生产力。”这是我们党对马克思主义生产力理论和生态观的重大理论创新,也是习近平经济思想和习近平生态文明思想的丰富和发展,为推动经济社会发展全面绿色转型、构建人与自然和谐共生现代化提供了思想指引和根本遵循。一方面,要加快以低碳化数字化赋能产业升级;另一方面,要加快传统两高行业发展模式变革。

(二)深入推动重点领域节能降碳

习近平总书记多次指出:“实施重点行业领域减污降碳行动。”当前,工业、建筑、交通等重点领域能源消费和碳排放正在呈现新趋势新特征,要结合各领域实际进一步实施节能降碳行动。一方面,要以提升碳生产力为引领推动工业领域节能降碳;另一方面,要以供需一体转型为重点推动建筑交通领域节能降碳。

(三)稳妥推进能源绿色低碳

习近平总书记强调:“积极发展清洁能源,推动经济社会绿色低碳转型,已经成为国际社会应对全球气候变化的普遍共识。我们要顺势而为、乘势而上,以更大力度推动我国新能源高质量发展,为中国式现代化建设提供安全可靠的能源保障,为共建清洁美丽的世界作出更大贡献。”当前,我国应深入推进能源革命,加快规划建设新型能源体系。一方面,要大力发展非化石能源;另一方面,要深入推进化石能源清洁高效利用。

(四)努力实现生态环境质量改善从量变到质变

今后5年是美丽中国建设的重要时期,我们要以推动经济社会发展全面绿色转型为契机,加快建设人与自然和谐共生的中国式现代七。一方面,要持续深入打好污染防治攻坚战;另一方面,要不断提升生态系统多样性、稳定性、持续性。

(五)积极引领全球生态文明建设

面对生态环境挑战,没有哪个国家能独善其身。我们要坚持走绿色发展道路,保护好人类赖以生存的地球家园,为建设美丽世界、构建人类命运共同体作出积极贡献。一方面,要推动构建公平合理、合作共赢的全球环境气候治理体系;另一方面,要深入开展绿色发展国际合作,讲好生态文明建设中国故事。

四、深化改革保障经济社会发展全面绿色转型

绿色转型涉及经济社会方方面面,必须坚持以制度建设为主线,继续把改革推向前进,有力保障经济社会发展全面绿色转型。

(一)建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制

推动能耗双控转向碳排放双控,是高质量实现碳达峰碳中和目标的重要制度保障。

加快建立健全碳排放双控制度。建立健全地方碳排放目标评价考核制度,目标分解与考核仍是发挥我国体制优势、确保实现碳达峰碳中和目标的关键机制,要结合重点区域重点领域碳排放新形势，兼顾公平、效率和各自能力原则,科学合理分解碳排放目标,建立“双碳”综合评价考核机制,推动碳排放预算管理适度增强考评灵活性，努力调动各区域各领域绿色低碳发展的主动性和积极性。探索重点行业领域碳排放预警管控制度,常态化开展碳排放形势分析监测,及时发现行业领域碳排放过快增长的苗头性、倾向性问题,建立健全控制重点行业领域碳排放过快增长的政策工具包。完善企业节能降碳管理制度,明确重点用能单位和重点排放单位碳排放管控要求,推动大型企业建立碳排放管理制度,通过碳排放权交易、温室气体自减排交易等发挥市场机制调控作用。实施新上项目碳评价制度,将碳排放评价有关要求纳入固定资产投资项目节能审查和建设项目环境影响评价,持续提升新上项目的绿色低碳水平。推行产品碳足迹认证制度按照急用先行原则加快制定动力电池、光伏、新能源汽车等产品碳足迹标准,制定产品碳标识认证管理办法,研制碳标识相关国家标准。

持续完善碳排放统计核算体系和“双碳”标准认证体系等基础工作。碳排放统计核算方面,要结合区域、行业、企业、项目、产品等不同核算对象的特点和管理需要,合理划定核算边界;要将能源、工业等统计数据作为核心数据来源,用好碳市场数据、在线监测数据等多源数据,强化基础数据共享;要积极发展碳排放自动监测、大数据、卫星遥感等先进技术,持续完善绿电绿证、碳汇、碳捕集利用和封存等领域核算方法,加快建设全国温室气体排放因子数据库,最终形成统一规范的碳排放统计核算体系。"双碳”标准认证体系方面,要坚持分类施策,从企业、产品和项目不同层面加快碳排放核算、产品碳足迹认证和碳减排量评估等国家标准制修订,推动计量标准规范、国家温室气体排放因子计量实测验证平台等建设,加快建设高精度多组分气体快速分析探测仪、光谱仪、国产碳排放监测系统等。

(二)健全资源环境要素市场化配置体系

推进碳排放权、用能权、用水权、排污权等资源环境要素市场建设。稳步建设全国碳排放权交易市场,优化碳排放初始分配方式,提升碳排放数据质量,适时扩大碳市场纳入行业范围。深化用能权有偿使用和交易制度试点,选择有条件的地区,探索以有偿方式向两高行业新建项目配置用能权,鼓励存量项目通过强化节能降碳改造等参与用能权交易。加快建设全国统一用水权交易市场,强化水资源刚性约束,构建多层次用水权交易平台体系,稳步推进跨区域用水权交易。完善排污权初始分配和有偿使用制度,建立分级管理的排污权储备回购、调配、出让制度,发展区域排污权市场推动一体化规划、一体化建设、一体化运行、一体化监管和统一执法。

将资源环境要素一体纳入要素市场化配置改革总盘子。强化资源环境要素市场顶层设计和一体化设计,健全法律、数据、基础设施、监管等配套政策体系。坚持宏观衔接、中观衔接、微观衔接相结合,促进资源环境要素市场与国家宏观政策取向相协调,与要素市场化配置改革相协调,与重点领域市场价格改革相协调,与区域重大战略和区域协调发展战略相协调。坚持近期、中期、远期相结合,加强不同要素交易衔接融合,推动交易平台整合,提升多要素协同配置效益,引导各类资源环境要素向绿色生产力集聚。

(三)完善经济社会绿色发展支持政策

推动经济社会发展全面绿色转型,必须把绿色发展理念贯穿于经济社会发展全过程各方面,持续完善绿色发展支持政策,协同推进降碳、减污、扩绿、增长。

不断健全科技支持政策。要加快构建以企业为主体、产学研高效协同的创新体系,支持龙头企业与高校、科研院所深度合作,组建绿色技术产业联盟、智库联盟等平台,探索联合攻关、利益共享、知识产权运营的有效模式。坚持以零碳排放为导向,鼓励独角兽企业、专精特新企业研发零碳钢、绿氢、深远海上风电等绿色新质生产力。制定绿色技术需求目录,采用“揭榜挂帅”“赛马”等制度,推动由企业承担更多科研任务。要建立健全以绿色技术市场化应用为导向的考核体系,加大对绿色关键共性技术的研发支持力度。合理界定绿色技术产权,不断完善知识产权保护制度,完善绿色技术市场交易规则,保护企业绿色创新积极性。加快打通高校院所和企业科技成果转移转化通道,努力实现科技成果向现实生产力转化。不断健全绿色技术服务体系,建设绿色技术信息服务平台和绿色技术交易平台,降低企业信息成本,促进绿色技术供需对接。

强化价格、财税、金融等经济激励政策。进一步完善促进绿色低碳发展的价格机制,完善灵活性电源、新型储能等参与电力市场的价格形成机制。强化财税政策支持力度,支持新型能源体系建设、传统行业改造升级、绿色低碳技术创新、能源资源节约集约利用、绿色生活方式推广等领域工作。加强与绿色低碳转型相关的金融工具创新,稳步推进气候投融资创新,统筹发展绿色金融与转型金融。针对欠发达地区和能源资源型地区、难减排行业领域等,统筹谋划综合支持政策。特别是要运用好“两新”政策,综合运用中央预算内资金、财政补贴、特别国债、绿色金融、转型金融等政策工具,精准化支持各领域重大工程建设。

(四)提升经济社会绿色发展政策协同效应

推动经济社会发展全面绿色转型,要进一步强化政策协调联动,特别是将绿色发展政策纳入宏观政策取向一致性评估,确保各项政策同向发力。

加强绿色发展政策之间的相互协调。绿色发展政策覆盖面广涉及资源、环境、节能、降碳等诸多领域。政策类型多样,包括行政、市场、法律、自愿行动等多种方式。因此,加强绿色发展政策之间的协调衔接十分必要。例如,要加强碳双控与能耗双控之间的协调,做好节能目标分解、固定资产投资项目用能评价、重点用能单位管理等节能管理制度向碳排放控制制度的转变。又如,要做好碳双控等行政类政策与碳市场等市场类政策的协调，特别是加强碳市场减排目标与国家“十五五”碳排放强度下降目标的衔接,让碳市场承担与其能力相对应的减排责任。推动碳排放目标分解考核与碳市场履约的协调,避免有的地方因为担心无法完成目标而阻碍碳市场中企业开展自由交易。做好绿色发展政策与宏观经济政策协调衔接。纵观国内外发展实践,绿色发展政策将对宏观经济运行产生一定影响。要从短期和长期两方面把握好绿色发展政策与宏观经济政策的协调。短期来看，要深入研判碳排放控制、环境规制等政策与经济形势、经济周期之间的动态关系,把握好政策出台时机和力度,及时开展绿色发展政策与宏观政策取向一致性评估,基于评估结果动态进行政策更新和机制优化。长期来看,要及早谋划资源型地区和高耗能产业转型问题,特别是利用长期性的产业、财政、金融、就业等政策,对资源型地区转型和高耗能产业转型予以长期支持和引导。

*【作者单位:中国宏观经济研究院能源研究所】

(摘自《生态文明研究》2024年第6期)

（选自《新华文摘》2025年第8期)