《会刊》2024年第2期 晋城市粮食安全分析探讨

晋城市粮食安全分析探讨

赵 江

习近平总书记多次强调，保障国家粮食安全是实现经济发展、社会稳定、国家安全的重要基础；中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。本文就晋城市的粮食安全与风险防范进行分析探讨，与大家商榷。

一、我市粮食安全现状

（一）基本情况

1.生态条件。晋城市位于山西省东南部，地处太行山区，境内北有太岳山、西有中条山、东有太行山，沁河、丹河纵贯全市，地理格局分明构成了丰富多变的小区域生态环境资源。晋城属暖温带半湿润大陆性季风气候区，四季分明，春季温暖多风，夏季炎热多雨，秋季秋高气爽，冬季寒冷干燥。年平均气温10.2—12℃，气候温和，多年无霜期为197天；年降水量626—750mm，降水量主要分布在夏季，占全年降水量的56.4%；属长日照地区，年日照时数在2393—2630小时之间。耕作制度有一年一熟、一年两熟和两年三熟制。独特的小气候、丰富的光热资源和充沛的降水条件，给发展粮食生产创造了有利条件。但也面临春季少雨多风，气温变化大，易发生春旱和“倒春寒”；夏季雨热同季，强对流天气多，降水时空分布不均，有发生风雹、洪涝、伏旱等灾害风险，夏收夏种有风险；秋季晴雨不定，秋收秋种易受秋汛影响；冬季降水偏少，麦田越冬苗情有弱化风险。

2.基础条件。全市国土总面积9490平方公里，其中平原、丘陵、山地面积占比分别为 12.9%、28.5%、58.6%。全市实有耕地面积298.91万亩，永久基本农田面积261.76万亩，分别占全市总面积的21.1%和18.5%；已建成高标准农田128.44万亩，占耕地面积的42.9%，占永久基本农田面积的49%；粮食功能区划定面积142.14万亩，占耕地面积的47.6%，占永久基本农田面积的54.3%；土地确权面积254.6万亩，户均5.3亩。全市农业生产适宜区面积占全市总面积的44.32%，但人均耕地面积仅为1.39亩（据第三次国土调查数据，全省1.67亩、全国1.36亩）；山地、丘陵面积占比高达87%左右，造成坡耕地、条田地、梯田地面积大，耕地中以中低等地为主，保水保肥能力差，碎片化程度明显。2019年以来，全市新建高标准农田55.05万亩，其中高效节水面积4.17万亩，占比7.6%，农业生产“靠天吃饭”特征突出。

3.生产情况。据统计，2023年全市粮食种植面积242.98万亩，其中夏粮63.28万亩，秋粮179.7万亩。粮食产量13.77亿斤，其中夏粮3.54亿斤，秋粮10.23亿斤。粮食单产566.7斤/亩（全国779.4斤/亩），其中，夏粮558.8斤/亩、秋粮569.5斤/亩。

4.种业发展。根据现有粮食作物种植规模和种植结构，预计我市每年种子需求量在1300万公斤左右。目前，我市有农作物种业企业4家（晋城市润农种业有限公司、山西九州嘉禾种业有限公司、山西农福超市有限责任公司、晋城市玉农种业有限公司），占全省种业企业数量的2.2%（山西省持证种子企业182家），其中，注册资金3000万元以上的企业有3家，占全省的6.1%（山西省有49家）。全市4家种子企业主要生产加工经营玉米、小麦、大豆等主要农作物种子，年加工生产能力在1000万公斤以上；建有种子生产基地2.16万亩，其中，我市域内制种面积1.93万亩，占种子企业制种面积的89.5%，其余制种面积分布在甘肃省以及省内周边地市，年生产种子在550万公斤左右。全市自主选育或具有自主生产经营权的农作物品种共有36个，其中玉米28个，小麦7个，大豆1个，但具有推广价值的突破性自有品种只有“泽优1号”一个小麦品种。

5.农机发展。全市农机合作社204家，农机总动力达到68万千瓦，占全省4.05%（山西省1680万千瓦），排名全省第9位；农作物综合机械化率达到78%，高出全省3.3个百分点（山西省74.7%）。全市拖拉机总量39732台，配套机具59998台（套），联合收割机1504台，秸秆粉碎还田机械达到1933台，机动植保机械815台。大中型农用拖拉机数量占全省的3.96%，联合收割机数量占全省的3.7%，拖拉机配套机具数量占全省的9.74%。

6.“三支队伍”。市县两级均在机构限额内，统筹设置了现代农业发展中心、畜牧兽医服务中心、农村经济发展中心、农业机械发展中心等事业单位，或在相关单位加挂牌子，设有机构26个，编制数754个，实有人员917人。全市77个乡镇在综合便民服务中心分专业设置了农技、畜牧兽医、农经、农机等专岗并配备工作人员，设置专岗总数803个、实有人员628人（其中6人兼2岗）。

（二）我市粮食安全现状分析

据2015年-2021年统计数据测算，全市年均粮食种植面积246.94万亩，年均产量76.67万吨。我市粮食种植面积占全省的5.1%，排名全省第9位，其中，夏粮占全省7.88%。粮食总产量占全省的4.67%，其中，夏粮占全省7.14%。粮食单产较全省低27.5公斤/亩（山西省309.86公斤/亩），排名全省第9位，其中，夏粮单产比全省低28.4公斤（山西省305.52公斤/亩）。

依据表中数据计算，我市人均粮食占有量350公斤，相当于全国平均水平的73.2%。

2.粮食生产的稳定性

从2010年至2021年十年间粮食种植面积变化情况看，2010年最高，为311.27万亩，2019年最低，为237.11万亩，呈现逐年下降趋势，减幅达到23.9%。其中，夏粮减幅达到36.3%，秋粮减幅达到17.9%。

（2）晋城市近年粮食产量变化情况

从2010年至2021年十年间粮食产量变化情况看，2012年最高，为974459吨，2019年最低，为621417吨，整体呈现下降趋势，减幅达到36.2%。其中，夏粮减幅达到45.2%，秋粮减幅达到36.7%。

3.我市粮食的自给率

 “口粮”指人们的日常主食,仅指小麦和大米。2022年，我市粮食总产13.67亿斤，产销盈余，但结构不合理。其中，小麦、稻谷、大豆缺口分别为1.02亿斤、3.04亿斤、0.18亿斤，玉米盈余5.63亿斤，产粗吃细矛盾突出，口粮自给率约46.3%。（备注：据市发改委部门统计，2022年全市小麦消费量4.52亿斤，产量3.5亿斤，缺口1.02亿斤，自给率77.4%）

另一种算法：（供参考）

参照《国家粮食安全中长期规划纲要》(2008-2020年)提出标准，对粮食、谷物和口粮自给率的计算，按照粮食、谷物和口粮需求量分别取395kg/(人·年)、360kg/(人·年)和220kg/(人·年)测算自给率。

近五年，我市人均粮食占有量344.2公斤，粮食自给率为86.05%;谷物自给率为89.75%。口粮自给率为 36.1%。

4.粮食储备和周转库存

联合国粮农组织提出全球粮食安全的最低储备水平为需求量的17-18％。其中，周转储备占12％，后备储备占5-6％。按照这个标准，我市确保粮食安全的最低储备水平应保持在1.47亿公斤左右；按3年一轮换周转库存速度，我市粮食安全产量需保持在9.1亿公斤以上。因此，实际上我市的粮食缺口问题是依靠国内稳定的粮食市场环境实现保障的，若不能增强自身生产能力，降低对外依存度，面对较大突发事件和严重自然灾害时，就会凸显粮食安全问题，进而可能对全市的经济发展产生不利影响。

（三）存在的问题

1.耕地对粮食生产的约束性特征日益明显。“民以食为天，土为粮之母”，粮食生产根本在耕地。土地始终是农业生产的基础，耕地保障对粮食生产至关重要。我市国土空间有限，耕地资源紧缺，旱地比例大，耕地质量不高。从耕地面积缺口看，2015年204749公顷、2016年204806公顷、2017年204865公顷、2018年205260公顷、2019年205260公顷、2020年205260公顷、2021年199273公顷。2015年以来，人均耕地0.09公顷。

                    全市耕地情况

全市现有耕地298.91万亩、耕地保护红线292.39万亩（耕地保有量目标），基本农田261.76万亩（占总耕地87.6%）、一般耕地37.15万亩（占总耕地12.4%），高标准农田128万亩（占基本农田49%），水浇地10万亩左右，占耕地面积的3.01%，远低于全国全省25.12%、27.08%水平。

“十二五”末，全市耕地面积307.12万亩，占全省的5.04%（6088.185万亩）。至2022年末，全市耕地面积298.91万亩，占全省（5804.25万亩）的5.1%；基本农田面积261.76万亩，占全省（4891.52万亩）的5.4%。

从耕地质量等级看，依据《耕地质量调查监测与评价办法》（农业部令2016年第2号）和《耕地质量等级》（GB/T 33469-2016）国家标准，耕地按质量等级由高到低依次划分为二至十等，我市耕地按质量平均等级为5.34等，好于全省 6.13 等，排名全省第4，低于全国的4.76 等，且现有耕地中的低等质量耕地面积仍有近70万亩，占比高达23.2%。其中优质耕地 15.4%，中等耕地 61.3%，低等耕地 23.2%）。

从耕地利用情况看，我市现有耕地面积298.91万亩耕地中，农作物用地面积约240万亩，林业用地约23万亩（核桃、花椒等）以及基本农田范围内存在的的非耕地面积，扩种粮食种植面积空间有限。同时，由于全省国土空间规划调整，我市基本农田保护面积由247万亩扩大至261.76万亩，耕地碎片化趋势不断增强，加上我市一些地区不同程度存在耕地撂荒现象，以及国家、省对耕地“非粮化”“非农化”管控要求，耕地监管趋紧，保护形势严峻。

分析：一是在国家严格耕地管理、遏制“非农化”、防止“非粮化”以及要求撂荒耕地全面复耕复垦的情况下，“十二五”末至2022年末，全市耕地面积298.91万亩，减少8.21万亩，减幅2.67%，耕地撂荒问题仍未有效解决，必须在严格耕地管理、加强用途管控、恢复撂荒地生产、提高耕地质量建设上做足文章；二是随着经济社会发展，国土空间规划不断调整，在“占补平衡”基本要求下，补充耕地不可避免向丘陵山区转移，必须坚决落实“占优补优”规定，同时严防补充耕地及其周边宜机化水平下降现象；三是水浇地占比偏低，必须加强农田水利设施建设，有计划稳步恢复建设水浇地，保障口粮田、主要农产品农业用水能力建设和用水需求。

2.水资源对粮食产能的制约性特征更加突出。多年来，我市各地普遍存在忽视农田水利基础设施建设问题。我市虽是北方地区的相对富水区，但总体上可利用水资源有限，全市年平均降水量相对充沛，但降水时空不均，年际间差异较大，“十年九旱”特征明显。据统计，全市水浇地面积9.01万亩，占耕地面积的3.01%，远低于全国25.12%、山西省27.08的平均水平（相当于全国和全省水平的1/8、1/9）。“十二五”以来，全市累计建成高标准农田128万亩，主要内容以平田整地、田间道路、土壤改良为主，因农业灌溉水源无保障，承担的节水灌溉的任务少。如2019年以来，全市新增高效节水灌溉面积4.35万亩，仅占同期高标准农田建成面积的7.5%，多数农田达不到“旱涝保收”要求。据农情调度，全市粮食作物水浇地面积约6.5万亩，仅占粮食种植面积2.7%，且受灌溉成本和种粮收益影响，实际水浇面积小，粮食生产受制于天问题突出。

3.种业对粮食稳产增产的关键性作用发挥不充分。种子是农业的芯片，是确保国家粮食安全的关键，事关粮食安全的主动权。目前，我市种子企业育种能力不强，“十三五”时期，全市自主选育或具有自主生产经营权的农作物品种有36个，其中玉米28个，小麦7个，大豆1个，但其中过审定的品种多数存在低端、重复情况，缺乏有竞争力、有突破性技术的自有品种，推广价值不大。制种保障能力不均衡，全市4家种子企业主要生产加工经营玉米、小麦、大豆主要农作物种子，没有覆盖我市农作物的各个种类，如全市玉米用种量在2100吨以上，但玉米制种量不足500吨，仅占本地玉米面积的23%；全市大豆播种面积20万亩以上，主要以夏播为主，用种量在1600吨左右，但全市大豆制种量仅有300余吨，占本地大豆播种面积不到20%；谷子制种仅有农福农业超市一家公司，制种面积只有15亩，仅可供8000余亩谷子用种，与全市15万亩的种植规模差距较大。其他作物在我市均没有制种。品种推广手段落后，在品种的宣传推广上，主要还是靠传统的营销模式，展示示范规模较小，辐射带动能力偏弱，全市4家种子企业年销售额3500余万元，仅占全省的1.7%左右，自有品种在本地的市场占有率还不到10%。种业管理服务水平不高，市县种子管理推广部门机构人员调整仍不到位，工作体系和机制尚未完全建立，基层种子管理队伍中执法能力和业务素质参差不齐，装备技术手段落后，种子质量检测能力不强，监管覆盖率不高。近几年全市主要针对玉米、小麦两种作物进行市场抽样，扦样数量保持在50个左右，样品抽检覆盖率仅占经营门店数量的10%左右，不能满足市场监管需求。

4.专岗队伍对粮食生产的服务保障作用不到位。专岗人员不专，乡镇农技专岗人员不受农业农村部门直接管理，部分乡镇存在统筹使用专岗人员情况，有的专岗人员从事行政事务性工作，不能切实做到专岗专用，存在专岗人员身兼数职乱象，专岗不在岗、专岗不专业、专岗不专职问题突出。队伍数量和结构不优，实配人数未满足专岗设置数，从各乡镇农技专岗人员情况看，实际在岗人数率为79%，还有21%未配备专岗人员；从队伍专业方面看，专业技术人员虽多，但大多为大田作物专业，果树、蔬菜、中药材等方面的技术人员较少；队伍年龄方面，30岁以下53人、30-50岁390人、50岁以上185人，占比分别为8%、62%、30%，人员结构不优。乡镇重视程度不够，如乡镇农科站并到乡镇便民服务中心后，农业生产发展等一些专业性较强的工作改由各乡镇统筹负责。但部分乡镇不能及时转变工作观念，主动开展工作，造成一些行业管理和服务工作难以有效开展。乡镇改革削弱了农业队伍，事业单位机构改革后，城区、泽州、阳城设置了农机中心，高平农机部门并入了现代农业发展中心，陵川、沁水农机部门并入了农业农村局，部分农机干部进行了转隶分流，负责农机工作的机构数减少，工作人员减少，造成一些工作上下衔接不畅，沟通协调成本增加，争取项目不积极，发展动力减弱，对工作推进造成了影响。另外，市各涉农中心（农机中心、现代农业发展中心）近年退休人员多，岗位缺人情况突显，急需招录和引进年轻干部充实力量。

5.农机支持粮食生产的社会化服务能力有差距。近年来，虽然我市农业机械化发展实现了较大突破，但总体上看，相对于农业生产的迫切需要和农民的强劲需求，农机化工作还存在生产各环节机械化配套不充分，作物间、区域间、产业间机械化发展不尽平衡，不同程度存在无机可用、无好机用、有机难用等问题。一是农业机械装备数量不足、结构不合理。全市小型拖拉机占拖拉机总量88%，作业效率低，且安全生产隐患较大，脱检比例最高。农机装备存在“三多三少”问题，即动力机械多、配套机具少，小型机具多、大中型机具少，低档次机具多、高性能机具少，不能充分满足全程机械化的物质装备需求。二是丘陵山区立地条件限制农机化纵深推进。全市山地丘陵面积占比86.9%，近30%耕地仅适宜小型机具作业或不适宜机具作业。这些地块规模偏小，地势高低不平，道路崎岖难行，机械通过能力差，农业机械化、产业化发展进程滞后，适用于丘陵山区的轻简型农机具发展不足。三是各作物各环节全程全面机械化推进不充分、不平衡。在主粮机械化方面，小麦生产基本实现了全程机械化；玉米生产机械化率达到了82.01%，但低于全省平均水平；马铃薯全程机械化面积不足2万亩；谷子全程机械化面积不足3万亩，在精量播种、土地平整、收获减损、高效植保、粮食烘干等作业环节上无法满足新形势下的农业生产需求和生态保护要求。在特色农业产业机械化方面，仅在部分品种上实现了部分环节的机械化，机具缺门断档，弱项较多，大部分仍离不开人工劳动，严重制约了特色农业产业化、规模化发展，削弱了我市农产品的竞争力。四是农机社会化服务发展缺乏后劲。农技社会化服务的组织化程度不高，合作意识不强，运营不规范，没有真正形成规范、合理、稳定的利益分配机制。服务功能比较单一，一半以上农机合作社只在有限区域内开展耕种收等环节机械化作业，服务领域窄，经营范围小，缺乏向全程机械化和农产品加工服务延伸的动力和能力。基础设施建设薄弱，有40%的农机合作社没有场院、机具库棚。经营管理人才缺乏，熟练机手青黄不接，70%以上社长和社员都在50岁以上，不善于合作社经营，操作大型复式、新型智能机具比较吃力。扶持政策支持不够，对农机合作社缺乏直接扶持。五是农机农艺融合和项目争创力度不够。受传统农业种植习惯影响，人们对农机农艺融合重要性认识不足，一些作物品种培育、耕作制度、栽植方式不适应农机作业要求，许多农艺措施尚不能通过机械化手段加以实现，农机作业的潜力和优势难以充分发挥。事业单位机构改革以后，农机部门归口农业农村部门管理，取消行政管理职能，在业务工作、技术服务上还未能有效融合。特别是，在项目创设和实施上统筹协调不够，比如高标准农田建设中工程建设与宜机化改造融合度不够，特色产业“六大工程”农机参与度不高等，一定程度上影响了项目实施效果。

二、意见建议

国家对粮食安全的要求是：谷物基本自给，口粮绝对安全。（谷物：是指小麦、玉米、谷子、高粱、其它谷物。口粮：是指稻谷、小麦。）2023年，我市夏粮（小麦）面积63.28万亩，产量3.53亿斤，人均口粮161斤左右（全国人均口粮486.9斤），还达不到口粮绝对安全的标准，需要更多关注小麦保面积问题。之所以当下很多人没有感觉到粮食安全的风险，这是由于我国稳定的国家政治经济环境和粮食市场保障体系。我们每个公民都需要未雨绸缪，防止滋生满不在乎情绪和产生麻痹心理。任何时候对粮食问题，都要从战略上看，看得深一点、远一点。

1.着力保障粮田面积稳定。耕地管控的目标不能简单地做到“占补平衡”，还应考虑占补耕地质量，特别是耕地周边农业耕作环境变化的影响，如通地道路、宜机条件、水电通达等，不断改善田间作业的便捷性。

2.着力加强制种保供能力。实施种业振兴行动计划，强化以常规作物品种为主的育种能力建设，建立与科研院所长期稳定合作机制，开展农作物品种联合攻关和成果示范展示。聚力打造一批“一村一品”农作物种子生产专业村，巩固建设现代化农作物种子生产基地，提升供种保障能力。支持农业企业发展，培优种业企业，培育具有核心竞争力的“育繁推一体化”种子企业1-2个。建设育种人才队伍，完善引智交流机制，增强种业发展动力。设立农作物新品种选育专项奖补资金，建立金融支持政策通道，创优支持鼓励种业发展营商环境。

3.着力解决农业用水问题。水是影响粮食单产的主要因素，应设专项资金支持农田水利设施配套建设，打通农田与灌区间的连接配套建设，特别是统筹规划使用农业灌溉水源，落实高标准农田建设中的高效节水设施配套工程，把有引水或灌溉条件的基本农田逐步建成“旱涝保收”的高标准农田；大面积示范推广节水灌溉、集雨节灌、水肥一体等有机旱作集成技术，提高水资源利用率，破解水对粮食稳产增产的制约。

4.着力强化乡镇“三支队伍”力量。健全完善支持乡镇“三支队伍”建设政策，在工作待遇、人员招录方面给予配套优惠政策，在乡镇或乡镇现有便民服务中心层面上做好“三支队伍”科学管理，优化专业人员配置，落实专人专岗，做到人岗相适，为粮食生产提供服务支撑。

5.着力推进农机化整体水平。瞄准我市地处丘陵山区的耕地条件现状，围绕实现粮食生产全程机械化发展的目标，以宜机化发展为方向，加快推进特色农机具发展和农机装备升级不断补齐农业机械装备短板弱项，培育壮大农机社会化服务组织，提升耕种收全环节的社会化服务能力。

6.着力加强政策资金支持。确保国家粮食安全，要强化政策保障，辅之以利、辅之以义，给弱势的农业产业予以最有力的支持。要认真贯彻中央一号文件精神，坚决落实粮食安全党政同责，进一步压实地方党委和政府领导班子及其成员粮食安全责任清单，在确保粮食播种面积不减少的同时，落实好对种粮农民的扶持政策，完善支持粮食生产发展的政策体系，稳定加大财政支农力度，充分调动农民务农种粮和地方政府重农抓粮的积极性。

                                （本期责任编辑  段玉明）