碳强度累计降低17%，“十五五”降碳目标解读.

碳强度累计降低17%，“十五五”降碳目标解读

文｜郭伟

经过多个五年规划的持续减排，“低垂的果实”已基本采摘完毕，降碳工作进入了“啃硬骨头”的攻坚阶段

“十五五”（2026年-2030年）是中国实现2030年前碳达峰目标的最后五年，也是经济社会发展全面绿色转型的关键攻坚期。2026年3月12日，十四届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（下称《“十五五”规划纲要》），其中明确提出：“十五五”时期单位国内生产总值二氧化碳排放（碳强度）累计降低17%。这一约束性指标既是锚定中国国家2030年自主贡献（NDC）承诺的核心抓手，也是推动高质量发展的重要标尺。本文将从“十四五”碳强度目标的完成情况回溯、2030年NDC碳强度目标可达性及具体预测、目标落地的难点与重点工作三个维度，全面解读“十五五”降碳目标的深层内涵与实践路径。

“十四五”的经验与教训

碳强度是衡量经济发展与碳排放脱钩程度的核心指标，“十四五”规划纲要将“单位GDP（国内生产总值）二氧化碳排放累计下降18%”列为约束性目标。从实际完成情况来看，根据国家统计局历年国民经济和社会发展统计公报数据测算，2021年-2025年，中国碳强度年度降幅分别为3.8%、0.8%、0.0%（碳强度与上年持平）、3.4%、5.0%，五年累计降幅与18%的规划目标仍然存在一定差距。

复盘五年进程，目标缺口的形成源于多重因素的叠加影响：

一是阶段性发展压力的冲击，2022年受疫情反复、国际能源价格剧烈波动等超预期因素影响，为保障能源安全和产业链稳定，煤炭消费出现阶段性反弹，碳强度降幅大幅收窄，打乱了既定的时序进度；

二是产业结构调整进度不及预期，中国工业化、城镇化尚未完成，发电行业煤电机组体量大，钢铁、水泥、石化、有色等高耗能行业仍占据工业排放的大头，产业结构偏重型化的格局尚未根本扭转，源头减排的力度有待加强；

三是政策机制转型的适配性不足，“十四五”后期才正式启动能耗双控向碳排放双控的转型，对碳排放的精准管控能力有待提升，目标分解和动态预警机制不够完善，而碳排放双控的精准性的优势尚未充分发挥。

“十四五”的实践为“十五五”降碳工作积累了宝贵的经验教训：核心经验在于，节能提效是降碳的第一动力，非化石能源发展是减排的核心增量，制度创新是长效保障；深刻教训在于，降碳工作必须坚持“先立后破、稳中求进”，统筹好发展和减排、保供和转型的关系，不能脱离经济发展实际设定激进目标，更要强化目标的全周期管控和精准施策，加快从“能耗管控”向“碳排放精准管控”的根本性转型，这也是“十五五”全面实施碳排放双控制度的核心导向。

大概率能够完成，但超额潜力有限

中国坚定实施积极应对气候变化国家战略，在2021年向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交了到2030年的国家自主贡献（NDC）目标，包括：二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。

这些核心指标共同构成了2030年NDC目标的完整体系，其中碳强度降幅是核心约束性指标，其完成情况直接决定了NDC目标能否如期兑现。“十五五”17%的碳强度降幅目标，正是锚定这一承诺设定的核心阶段性任务，结合“十四五”实际完成情况、“十五五”政策导向及技术发展趋势，可对2030年NDC目标完成情况作出预测。

（一）分场景预测2030年NDC碳强度目标完成情况

结合“十五五”碳强度降幅的不同实现场景，结合非化石能源发展、深度减排技术应用等变量，对2030年NDC四大核心目标的完成情况进行分场景预测，兼顾合理性与前瞻性：

1.规划场景（五年累计降幅达到17%既定目标）：若“十五五”严格按照规划完成17%的碳强度累计降幅（从2026年开始每年降幅保持在3.8%左右），2030年中国碳强度较2005年累计降幅将接近65%；非化石能源消费占比可达到25%左右的目标，风电、光伏总装机容量2025年底已经达到18.4亿千瓦，提前超额完成装机目标；二氧化碳排放量将可能在2030年前（预计有望在2028年左右）达到峰值，实现稳中有降，但峰值规模可能会略高于预期。此场景下，NDC核心承诺基本达成，仅碳强度降幅略低于65%的目标，属于“基本达标”状态。

2.超预期场景（五年累计降幅突破20%）：若“十五五”期间，产业结构调整超预期推进，高耗能行业能效达到国际领先水平，同时非化石能源发展提速，则碳强度累计降幅有望突破20%，2030年碳强度较2005年累计降幅将达到65%以上，完全兑现NDC核心承诺；风电、光伏总装机容量突破30亿千瓦，新型电力系统基本建成，有效破解新能源消纳瓶颈，二氧化碳排放量实现峰值后稳步下降，形成“达峰稳降”的良好格局。此场景下，中国将超额完成2030年NDC承诺，彰显应对气候变化的大国担当。

3.风险场景（五年累计降幅低于16%）：若“十五五”期间遭遇超预期冲击（如地缘冲突导致国际能源价格大幅波动、极端气候影响能源供应、经济增速不及预期等），碳强度累计降幅低于16%，则2030年碳强度较2005年累计降幅将低于65%的NDC底线目标；非化石能源消费占比可能难以达到25%，二氧化碳排放量峰值可能推迟，NDC目标面临未达标风险。但结合中国“十五五”全面实施碳排放双控制度、强化政策协同、加大技术攻关的部署，此场景发生的概率较低，且可通过强化应急调控、加大减排力度弥补缺口。

（二）预测结论：经过努力，大概率能够完成2030年碳强度下降目标，但超额完成的潜力比较有限

综合上述分场景预测，结合中国“十五五”政策导向、技术发展趋势及实践基础，可得出核心结论：在经过努力后，大概率能够完成2030年碳强度下降目标，但超额完成的潜力也比较有限，具体判断依据如下：

第一，政策保障体系不断完善。“十五五”将全面实施碳排放双控制度，科学分解目标任务、完善统计核算体系、深化碳市场建设，同时出台绿色财税、绿色金融等配套政策，为减排工作提供坚实制度保障，有效规避风险场景的发生，确保17%的碳强度降幅目标落地，为NDC目标完成筑牢底线。

第二，技术支撑能力持续提升。中国正加大先进储能、氢冶金等深度减排技术的研发投入，构建“政产学研用”协同创新体系，同时推动技术规模化应用，降低减排成本，助力难减排行业脱碳，为碳强度超预期下降提供有力支撑。

第三，非化石能源发展势头强劲。“非化石能源十年倍增行动”有序推进，风电、光伏将保持高速增长，核电、水电稳步发展，预计2030年非化石能源消费占比将超额完成25%的目标，风电、光伏总装机容量大幅超额，为碳强度下降提供核心增量，同时推动新型电力系统建设，破解新能源消纳瓶颈，形成减排合力。

第四，实践基础扎实可靠。2021年-2025年“十四五”碳强度18%的下降目标虽然因为前述分析中提到的多种原因没能完成，但碳强度年度降幅在2023年触底（0）反弹后2024年回升至3.4%，2025年更是达到5%，呈现出“V字型”反弹趋势，降碳势头稳健；“十四五”积累的节能降碳经验，为“十五五”精准施策提供了支撑，叠加产业结构持续优化、全民降碳意识提升，将推动碳强度降幅超预期，助力2030年NDC目标全面达标。

四个难点和五个重点

尽管“十五五”17%的累计降幅，较“十四五”18%的目标看似略有收窄，但实际完成难度并不低。核心原因在于，经过多个五年规划的持续减排，“低垂的果实”已基本采摘完毕，减排的边际效应持续递减，边际成本快速上升，同时还要统筹发展与减排、保供与转型、效率与公平的多重矛盾，降碳工作进入了“啃硬骨头”的攻坚阶段。

（一）目标完成的四大核心难点

一是稳增长与降碳的平衡难度持续加大。“十五五”是中国推进中国式现代化的关键期，需要保持合理的经济增速（比如年度GDP增长目标4.5%-5%），GDP增长将带来能源需求的刚性增长。当前中国中西部地区仍处于工业化、城镇化快速推进阶段，高耗能产业的刚性需求依然存在，经济增长带来的排放增量，需要通过更大力度的减排来消化。与此同时，全球绿色贸易壁垒持续升级，产业链供应链低碳化转型的外部压力不断加大，如何在稳增长、保安全的前提下实现减排目标，成为首要挑战。

二是边际减排成本快速上升，深度减排空间大幅收窄。过去数十年，中国碳强度下降主要依靠淘汰落后产能、常规节能改造、能源结构优化等低成本路径，目前部分行业的能效水平已接近或达到国际先进水平，常规改造的减排空间已基本释放。剩余的减排需求主要来自煤电、钢铁、水泥、化工等难减排行业的深度脱碳，需要依赖氢冶金、零碳工业流程再造等前沿技术，这些技术目前仍处于示范推广阶段，产业化应用成本高、技术壁垒强，减排成本较前期呈指数级上升，进一步增加了深度减排的难度。

三是能源转型面临保供与转型的双重约束。“十五五”要实现非化石能源消费比重25%的目标，需要风电、光伏等可再生能源保持高速增长，但可再生能源的间歇性、波动性特征，对电网灵活性、储能规模提出极高要求，当前中国新型电力系统建设仍处于初期阶段，新能源消纳瓶颈尚未根本破解。同时，煤炭作为中国能源安全的“压舱石”，在新能源尚未完全具备兜底保供能力的情况下，既要推动煤炭消费稳步减量，又要保障能源安全稳定供应，煤炭消费管控的节奏和力度面临多重约束，转型难度显著加大，这是“先立后破”原则下的刚性约束。

四是区域与行业减排不平衡的矛盾日益凸显。中国东中西部发展阶段差异显著，东部发达地区经济结构偏轻，减排空间已大幅收窄，进一步下降的边际难度极大；中西部地区正处于发展提速阶段，承接产业转移带来的排放压力持续加大，区域间减排目标分解、责任落实的难度显著提升。同时，煤电行业以及四大高耗能行业贡献了中国工业排放的大头，是减排的核心领域，但这些行业关乎能源安全和产业链供应链安全，难以通过简单的产能退出实现减排；而广大中小企业普遍存在减排能力不足、资金技术短缺的问题，全行业深度减排的协同难度较大。此外，碳排放双控制度仍处于建设初期，统计核算体系不够完善、碳市场激励约束作用不足、配套政策协同性不强等问题，也将制约目标的落地，这也是当前政策完善的重点方向。

（二）推动目标落地的五大重点工作

面对升级的挑战和多重约束，“十五五”必须坚持系统观念，以“双碳”目标为牵引，聚焦核心领域发力，从源头、过程、末端全流程构建降碳体系，重点推进五大方面工作：

第一，深化产业结构优化升级，筑牢源头降碳基础。产业结构是决定碳强度的核心因素，必须把结构调整放在首位。一方面，坚决遏制“两高一低”项目盲目发展，严格落实高耗能行业产能等量或减量置换，提升行业能效和排放准入标准，从源头严控新增排放；另一方面，推动传统产业高端化、智能化、绿色化改造，深入实施工业领域碳达峰行动，推广先进节能低碳技术，打造能效“领跑者”，推动高耗能行业全流程低碳转型；同时，大力发展战略性新兴产业和现代服务业，前瞻布局量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、6G等六个未来产业，加快数字经济、绿色环保、新能源等高附加值低排放产业发展，持续降低高耗能产业在GDP中的比重，实现结构减排的长效赋能，契合“十五五”产业结构调整的重大目标要求。

第二，加快能源结构绿色转型，构建新型能源体系。能源结构转型是降碳的关键路径，必须坚持“先立后破”，统筹安全与转型。一是大力发展非化石能源，持续扩大风电、光伏装机规模，积极安全有序发展核电，因地制宜开发水电、生物质能，落实“非化石能源十年倍增行动”，确保2030年非化石能源消费比重达标；二是加快新型电力系统建设，规模化发展抽水蓄能和新型储能，推进煤电机组灵活性改造，完善电力市场机制，破解新能源消纳瓶颈，提升电网对高比例可再生能源的适配能力；三是合理控制煤炭消费总量，推动煤炭清洁高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重，牢牢守住能源安全底线。

第三，强化绿色低碳技术攻关，突破深度减排瓶颈。技术创新是破解难减排行业脱碳难题的核心支撑。要加大前沿低碳技术研发投入，构建“政产学研用”协同创新体系，重点攻关氢冶金、先进储能、高效光伏、零碳工业流程再造等关键核心技术，布局一批重大科技项目；加快先进适用技术产业化应用，打造一批零碳工厂、零碳园区示范工程，推动成熟技术规模化推广，持续降低技术应用成本；完善绿色技术创新激励机制，加大知识产权保护力度，健全技术评估和交易体系，推动技术成果快速转化落地，规范技术全链条应用，为深度减排提供持续动力。

第四，健全碳排放双控制度体系，强化长效制度保障。“十五五”是全面实施碳排放双控制度的首个五年周期，必须加快完善配套制度体系。一是科学分解目标任务，建立差异化的考核机制，全面引入碳预算制度加强精准管控，并针对东中西部不同发展阶段制定差异化的减排任务，压实地方、行业、企业的主体责任；二是完善碳排放统计核算体系，健全统一规范的核算标准，提升碳排放监测能力，实现重点排放单位数据全覆盖、可核查；三是深化全国碳市场建设，逐步扩大行业覆盖范围，上线碳期货丰富碳交易品种和方式，引入总量控制和配额有偿分配机制，强化碳价格的激励约束作用；四是健全绿色财税、绿色金融政策，加大对绿色低碳项目的支持力度，完善碳排放评价、碳足迹管理等配套制度，形成全流程、全链条的管控体系，破解当前制度建设中的重点难点问题。

第五，统筹区域协调减排，推动全社会共同降碳。降碳是全社会的共同行动，必须破解区域不平衡矛盾，构建全民参与的格局。一方面，推动区域协同减排，完善区域间绿电交易、碳配额交易机制，支持东部地区率先实现达峰，加大对中西部地区绿色转型的支持力度，避免高耗能产业无序转移；另一方面，深化建筑、交通领域减排，大力推广绿色建筑、超低能耗建筑，推动建筑用能电气化，全面推广新能源汽车，优化交通运输结构，降低终端排放；同时，开展绿色低碳全民行动，倡导简约适度的绿色生活方式，提升全民节能降碳意识，形成政府引导、企业主导、公众参与的全社会降碳格局，契合“碳达峰十大行动”中绿色低碳全民行动的要求。

结语

“十五五”碳强度累计下降17%的目标不是单纯的减排约束，而是中国推动经济社会全面绿色转型、如期实现2030年NDC目标的核心牵引。这一目标的设定，既彰显了中国积极应对气候变化的大国担当，也体现了“稳中求进、先立后破”的转型智慧。面对转型中的挑战与难点，唯有坚持系统观念，统筹好发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系，以结构转型为核心，以技术创新为动力，以制度完善为保障，才能顺利完成这一目标，推动高质量发展和“双碳”目标协同共进，在绿色低碳转型中塑造发展新优势，确保2030年全面兑现NDC承诺，为全球气候治理持续贡献中国力量。

（作者为中创碳投科技有限公司总经理；编辑：马克）

（摘自：《财经》2026年第6期）