从增量扩张到存量优化: 小城市高质量发展的转型路径研究*

从增量扩张到存量优化:

小城市高质量发展的转型路径研究

文|刘修岩  张 蕊  倪克金

提要:随着我国城市发展从增量扩张转向存量提质，小城市面临“人走城扩”“增长阴影”与债务积压三重困境。人口普查和建设用地数据表明，约三分之一的小城市出现人口净流出与建设用地扩张并存的现象，这一问题在大城市周边地区更为突出。破解这一难题，需以紧凑型发展为核心理念，构建“区域协同一产业嵌入一城市更新”的系统性转型框架:在区域协同方面，要以制度创新打破增长阴影，营造公平发展环境;在产业嵌入方面，要以链式共建模式实现产业功能嵌入，构建内生增长动力;在城市更新方面，要以渐进式微改造推动城市更新，盘活存量空间。

关键词:新型城镇化;小城市;人走城扩;高质量发展

引言

2025年7月，中央城市工作会议在北京举行，习近平总书记在会上总结了新时代以来我国城市发展的历史性成就，深刻分析了当前城市工作面临的新形势，并为下一阶段的城市工作明确了总体要求、重要原则与重点任务。会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期·城市发展也正从大规模增量扩张阶段转向以存量提质增效为主的阶段。为适应这一形势变化，会议提出要"着力优化现代化城市体系”,并特别强调“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，促进大中小城市和小城镇协调发展”。作为我国城镇体系的重要组成部分.以县城为主的小城市在数量上占全国城市总数的64%以上，担负着承接农业转移人口、推动就地城镇化的重要使命。更为关键的是，小城市发挥着连接中心城市与广大乡村的“桥梁”功能，是促进城乡融合发展、保障国家粮食安全和重要农产品供给的关键节点。因此，小城市的健康发展直接关系到我国新型城镇化的整体进程和现代化建设的均衡性。

然而，当前众多小城市正处发展困境。过去依靠土地扩张、人口聚集和基建投资的“增量驱动”模式已难以为继，部分小城市出现了“三重困境”:一是“人走城扩”--人口净流出与建设用地扩张并存;二是"增长阴影”--大城市“虹吸效应”导致周边小城市发展乏力;三是"债务积压”--为维系扩张而形成的沉重财政负担。约三分之一的小城市面临人口持续外流而城市空间仍在扩张的非理性增长，这一问题在大城市周边地区表现得尤为突出。破解小城市发展困境，不仅关系到这些城市自身的可持续发展，更关系到我国区域协调发展战略的成败和现代化建设的均衡性。传统的“收缩城市”理论主要基于西方去工业化背景，难以完全适用于中国快速城镇化进程中的结构性问题。本文立足中国国情，提出以紧凑型发展为核心理念的系统性转型路径，构建“区域协同一产业嵌人一城市更新”三位一体的发展框架，旨在为小城市在“存量时代"实现高质量发展提供理论指导和实践路径。

一、城市发展阶段转变:从“增量扩张”到“存量优化”

改革开放以来，我国城市化进程取得了历史性跨越。从增量指标看，1978年到2024年，全国常住人口城镇化率从17.9%提升至67%,城镇人口从1,72亿人增加到9.44亿人，城市数量从193个增加到694个。然而，从质量指标看，单位建设用地GDP产出、人均公共服务水平等效率性指标的改善速度明显滞后于规模扩张速度。这一增量与质量的“剪刀差”现象，反映出传统发展模式的内在局限性。

传统的“增量扩张”模式，其经济学本质是一种典型的要素驱动型增长。在这一模式下，城市发展主要依靠土地、劳动力与资本等生产要素的大规模、低成本投入来推动经济总量快速增长。具体表现为:通过大规模征收农用地转化为城市建设用地，为工业化和城镇化提供空间载体;通过吸纳数以亿计的农业转移人口，为经济发展提供充足的劳动力;通过高强度的基础设施投资，构建支撑城市扩张的硬件平台。在改革开放初期要素供给相对充裕、开发成本相对较低的历史条件下，这一模式确实推动了城市经济总量与空间规模的双重快速增长，为中国城镇化的历史性跨越奠定了坚实基础。

然而，任何要素驱动型增长都不可避免地面临边际效益递减的客观制约。一系列研究显示，这一趋势在中国城市发展中已日益明显，大规模基础设施投资的边际收益率显著下滑，部分地区甚至出现了投资效率为负的现象。当优质土地资源日益稀缺、人口年龄结构出现拐点、资本边际产出不断下降时，继续沿用传统扩张路径不仅效率低下，更会引致严重的资源错配与系统性风险。这一转型具有普遍性规律。国际经验表明，当城镇化率接近70%时，城市发展普遍面临从数量扩张向质量提升的转折。日本在20世纪70年代、韩国在20世纪90年代,都经历了从“新城建设”向“既有城市再生”的发展重心转移,其共同特征是更加注重城市内部空间的集约利用和功能优化。欧美发达国家的城市更新实践也表明，在土地资源约束趋紧、人口增长放缓的条件下，通过存量空间的重新配置和功能升级来提升城市竞争力，是现代城市发展的必经之路。

进入“存量优化”的新发展阶段，城市发展的核心任务发生了重大转变。“存量时代”的核心特征是发展重心从“做大增量”转向“盘活存量”,竞争优势从“扩张速度”转向“运营效率”,价值创造从“要素投入”转向“要素配置优化”。在这一新阶段，城市竞争力的来源不再是土地扩张的规模与速度，而是存量空间的经济密度、资源配置效率与创新活力。需要特别指出的是，城市“存量”本身具有资产与负债的双重属性:一方面，数十年积累的庞大建成区、基础设施网络和产业基础，构成了未来发展的宝贵资产与平台;另一方面，大量低效、闲置、老化的存量空间，以及在扩张期积累的巨额地方债务，又形成了沉重的历史包袱，持续拖累城市财政与发展活力。因此，“存量优化”的实质是一场深刻的城市发展模式重构，其目标是最大限度地盘活有效资产，同时稳妥处置不良负债。

基于上述发展阶段的客观变化，我国城市发展战略亟须做出相应调整。如果继续沿用“增量扩张”模式·不仅会加剧土地资源浪费和债务风险积累，更会错失提升城市发展质量的关键窗口期。正是在这一背景下，中央明确提出城市发展要“从外延扩张转向内涵提升”的战略要求。这一转变的经济学本质是推动城市增长函数从依赖要素投入转向依赖创新与效率，即从追求经济总量的快速扩张转向追求全要素生产率的持续提升。

二、小城市的三重困境:“人走城扩”“增长阴影”与债务积压

尽管小城市在我国城市体系中数量占比超过64%，承担着重要的区域功能，但当前其发展状况普遍不容乐观。近年来的实地调研和数据分析显示，许多小城市，尤其在县城层面，正陷入一种典型的“三重困境”之中。

第一，人口净流出与建设用地扩张并存，形成“人走城扩”的增长背离。我们首先利用第五、六、七次全国人口普查和相应年份的城市建设用地面积数据，绘制了图1和图2.用以观察城市的人口和建设用地面积的整体变化趋势。图1刻画的中国城市人口规模核密度曲线显示，随着时间的推移其变得更加扁而宽，方差逐步扩大，说明城市之间的人口规模分化越来越大。图2是使用建设用地数据刻画的中国城市空间规模核密度曲线，可以看出，随着时间的推移，核密度曲线变得更加窄而高，方差逐渐缩小，反映出城市之间的空间规模差异正在变得越来越小。综合两幅图中的信息，不难看出城市之间的人口规模差异越来越大(即大城市人口越来越多，小城市人口越来越少)，但是城市之间的建设用地面积差异越来越接近，暗示出城市人口和建设用地面积的匹配失调。

进一步地，我们将第五、六、七次全国人口普查乡镇街道层面人口数据、相应年份的300米分辨率地表覆盖类型数据，匹配到行政区划矢量图层上，精确测算了2000年至2020年间中国县级及以上行政单位的人口与建设用地变化。数据分析揭示了一个值得高度关注的非协调发展现象:约有三分之一的小城市，在其常住人口持续减少的同时，城市建设用地面积却仍在扩张，我们将其概括为“人走城扩”。这种增长模式严重背离了城市发展的基本规律，不仅大幅推高了基础设施和公共服务的远期运营维护成本，也造成了大量土地资源的低效利用甚至闲置浪费。

第二，“人走城扩”问题在大城市周边表现得更为突出，形成了“增长阴影”效应。“增长阴影"是新经济地理学中的一个概念，指中心城市对周边区域发展要素的强大吸引力，可能导致其邻近区域形成一个增长乏力的“阴影区”。表1展示了相应的实证结果，其中，因变量是小城市的人口和建设用地增长，自变量是一组虚拟变量，表示小城市方圆一定距离范围内是否有一个大城市。结果显示.2010至2020年间大城市对小城市人口增长产生负向影响，但对其建设用地面积却产生正向影响。这说明，大城市在邻近小城市的“人走城扩”问题中扮演着重要角色，它一方面通过“虹吸效应”抑制了小城市的人口增长，另一方面却反常地加剧了小城市的建设用地扩张。这背后的机制在于，面对区域竞争压力，小城市为吸引大城市外溢的产业和投资，往往采取“以地引资”的超前开发策略;同时，大城市外溢的房地产投机需求也可能在短期内推动小城市土地市场的非理性扩张，即便本地人口并未实现同步增长。

第三，为应对增长困境，地方财政陷入“高杠杆”依赖，形成了沉重的债务积压。面对“增长阴影”下的发展乏力和“人走城扩”带来的财政缺口，许多小城市不得不深度依赖土地财政，通过土地出让收入撬动融资平台贷款，以维系基础设施建设和城市扩张。然而，随着房地产市场深度调整和政策监管趋严，这一模式已难以为继。一个有力佐证是，截至2022年底，全国负债率排名前40的城市中，80%以上为常住人口规模相对较小、经济体量偏弱的城市，其中不少债务率超过150%，偿债能力堪忧。2024年财政部进步严控地方政府债务，严禁新增隐性债务，这使得依赖债务扩张的传统开发模式基本宣告终结。

总结而言，"增长阴影”是外部压力，“人走城扩"是核心矛盾，“债务积压”是最终恶果，三者环环相扣，共同构成了当前小城市发展的系统性困境，也宣告了其“增量扩张”的发展模式难以为继。如何在有限资源与空间内实现经济与人口的内生增长，成为新时代小城市发展的核心命题。

三、小城市高质量发展框架:紧凑型发展

在城市发展从“增量扩张”转向“存量优化”的时代背景下，小城市发展模式的转型已成必然。如何在有限的资源约束和人口流动趋势下，重新激发城市活力并构建可持续的发展动力，成为摆在小城市面前的核心命题。“紧凑型发展”理念，正是引领这一转型的核心。其经济学本质在于通过提升空间组织的集约度，在人口规模有限的条件下，重新激发和创造集聚经济效应。它并非简单的“缩减规模”，而是在有限空间中，通过混合土地利用、公共交通导向发展和高品质公共空间营造等手段，高效利用土地资源、集约配置公共服务、构建可达性强的空间结构，形成一种"短距离、多功能、低成本”的城市运行机制，为破解“三重困境”提供了实践思路。

紧凑型发展首先致力于增强人口吸引力和居民的长期居住意愿，直接回应“人走城扩”悖论。通过合理规划居住、就业与服务设施，小城市可以着力构建"15分钟生活圈”和“30分钟通勤圈”,让居民的生活便利性和满意度得到显著提升。这背后更深层的机理在于全面降低城市内部的交易成本。更短的通勤距离、更便捷的公共服务、更频繁的社会交往，共同降低了居民的生活成本和企业间的协作成本，提升了全社会的运行效率。在公共资源本就相对有限的情况下，紧凑布局可以有效避免“摊大饼”式分布造成的资源稀释，实现公共服务供给与人口分布的精准匹配，从而以更低的成本提供更高质量的公共产品，提升城市的内在吸引力。

更重要的是，紧凑型城市在提升土地利用效率和保障财政可持续性方面表现出众，是减轻地方债务压力的有效路径。在粗放扩张的模式下，城市运行维护成本往往随面积呈几何级数增长。而紧凑型发展通过提升单位土地的价值产出、提高市政设施的复用率、减少不必要的交通与能源消耗，能够显著降低城市的长期运营成本。我们的研究表明，以紧凑为导向的城市.其债务增长速度远低于持续扩张的城市，财政结构也更为健康，风险抵御能力更强。需要指出的是，对于绝大多数面临人口流失、空间闲置的中国小城市而言，当前的主要矛盾是“过度疏散”而非“过度拥挤”,适度提高核心区的开发强度与人口密度，不仅不会立即引发严重的拥挤成本，反而是对低效城市空间的有效整合。同理，在小城市推动紧凑发展，有助于通过盘活存量、优化供给来稳定房地产资产价值，避免"空城化”带来的价值崩溃风险。

最后，紧凑型发展为城市更新提供了现实基础，并为小城市应对外部竞争创造了有利条件。在“增量空间"逐渐耗尽的背景下，盘活"存量空间”成为城市发展的必然选择。紧凑型发展的核心，正是要求将资源和注意力从外延扩张转向内涵提升，聚焦于更新老旧小区、活化低效厂房、改造闲置商业空间。-个内部治理高效、公共服务完善、生活环境宜人的紧凑型小城市，自身就构成了区域竞争中的核心优势。它不仅能增强对本地居民的“粘性”,更能以一个低成本、高效率、高品质的平台，主动吸引和承接大城市的溢出功能，从而在都市圈的产业分工与协同发展中占据有利位置，有效化解“增长阴影”带来的负面影响。因此，紧凑型发展理念为小城市指明了“做什么”的价值导向。然而，要将这一理念真正落地，还必须回答“怎么做”的问题。这需要一个超越城市内部空间规划的系统性操作框架，将城市自身的发展与区域格局、产业功能紧密结合起来，也就是本文接下来将要阐述的系统性转型路径。

四、小城市系统性转型路径:协同、嵌入与更新

面对土地扩张空间日趋收窄、财政债务负担持续加重、人口净流出压力不断增大的现实，小城市必须跳出“以地为纲”的增量依赖，转向“以人为本”的存量挖潜，走一条与大城市差异化互补、以空间优化重组为支撑的系统性转型之路。这需要构建一个由“区域协同、产业嵌入、城市更新”三者有机组成的系统性转型框架。在此框架中，区域协同是顶层保障，旨在打破“增长阴影”，为小城市发展创造公平的外部环境:产业嵌入是核心引擎，旨在破解产业空心化，为小城市注入内生发展动力;城市更新是空间载体，旨在破解“人走城扩”困局，为产业和人口落地提供高品质空间，从而系统性地化解小城市面临的“三重困境”。

(一)以区域协同制度设计，打破“增长阴影”

探寻小城市困境的化解路径，需要突破单一城市视角的局限性，在城市群与都市圈的区域框架内重新审视其发展逻辑。具体而言，应通过构建制度化的区域协同机制，缓解中心城市对周边区域形成的"增长阴影”效应。这一机制的核心在于重构区域内城市间的竞合关系，从以往基于资源争夺的“零和博弈”模式，转向基于功能分工的“正和博弈”模式，使小城市能够依托自身比较优势，在区域协同网络中承担特定的功能角色，而非仅仅作为中心城市要素"虹吸”的被动承受者

从经济学原理上看，"增长阴影”问题的根源在于区域发展的不均衡与深层的制度壁垒。空间一般均衡理论指出，劳动力在区域间的迁移决策取决于对经济收入、公共服务、生活成本与城市宜居性等要索的综合权衡。在当前格局下，小城市在经济机会和优质公共服务供给两方面均处于明显劣势，人口持续外流。为了打破中心城市的“增长阴影”,地方政府可以先从制度层面着手.系统性地弥合小城市在经济机会和公共服务这两大核心方面的短板，实现从“被动虹吸”到“主动协同”的根本转变。

首先，在经济发展方面，通过制度完善为小城市创造公平的经济发展机会，推广区域联席会议、干部交流挂职等制度，促进先进生产要素空间合理配置并向新质生产力集聚。具体而言:(1)在跨区域的规划协调机制方面，应超越“一亩三分地”的行政区划局限，推动建立由中心城市和周边小城市共同参与、具有权威性的区域联席会议制度或规划委员会。该机制的核心职能是统筹区域内重大的基础设施布局、产业分工、生态保护红线与土地利用规划，从源头上避免恶性竞争与重复建设，引导形成功能互补的区域发展格局。(2)在干部与人才的有序交流方面，应当鼓励中心城市与周边小城市之间建立常态化的干部挂职交流机制。这种交流不仅能为小城市带来先进的管理经验，更有助于其在区域发展议程中有效发声，争取更公平的发展机遇。

其次，在公共服务方面，加速一体化进程，破除人口流动的深层壁垒。近年来，国家层面已出台一系列政策，推动都市圈内社会保障与公共服务的互联互通，并取得了初步成效。然而，小城市在实践中依然面临“融不进、接不住”的困境.政策落地往往停留在“形式联通”而非“实质均等”。为此，需要推动社会保障从“关系可转”向“权益均等”升级，弥合小城市在补充性保障、部分险种抗风险能力及经办服务上的短板。鉴于基本养老与医疗保险已实现高层次统筹，政策深化应聚焦于探索建立都市圈内针对工伤、失业等保险的风险共济机制，并鼓励发展区域一体化的补充医疗保险与企业年金，同时逐步弥合区域内养老金计发、工伤认定等待遇的实际差距，确保劳动者社会保障权益的实质性对等。在公共服务提供上，推动公共服务从“项目式共享”向“体系化共建”升级。例如，可以探索“公共服务飞地”模式.鼓励中心城市在小城市设立养老、康复等专业化服务分支机构，利用小城市成本优势打造服务整个区域的特色功能节点。

通过上述制度协同与服务共享，平衡区域内的成本收益结构，使小城市不再仅仅是低成本的洼地，更是宜居宜业的功能节点。这不仅是破解小城市发展困境的先决条件，更是构建现代化、网络化、可持续的大中小城市协调发展格局的必由之路。

(二)以产业功能嵌入，增强小城市内生增长动力

在通过区域协同机制打破外部制度壁垒后，小城市构建内生性增长动力的关键，便转向以产业功能嵌入为核心的经济结构重塑。理论上，任何城市的长期经济活力与财政可持续性，均依赖于其产业基础的竞争力。因此，小城市的发展路径必须从被动承接低端、过剩产能的传统模式，转向一种更为主动的战略选择。这一转型的核心，是在区域经济体系中精确识别自身的比较优势，确立独特的功能定位，从而在与其他城市的互动中，由同质化竞争转向基于专业化分工的互补性发展。

实现产业功能的有效嵌人，要求小城市首先对其要素禀赋和区域坐标进行客观的诊断与定位。这意味着必须扬弃机会主义的招商引资策略，对自身的资源禀赋、区位条件、产业存量及劳动力技能结构等核心变量进行严格的自我评估。在此基础上，再主动将自身“图谱”与中心城市的产业体系进行深度比对，以前瞻性眼光寻找可以嵌入的价值链环节。这并非要求小城市追求“高精尖"产业的全面开花，而是要实事求是地寻找比较优势。例如，小城市可以利用成本或空间优势，定位为大城市先进制造业的配套中心;或利用交通区位，成为区域物流网络中的关键枢纽;抑或深度开发其独特的生态与文化资产，专注于特定的服务业领域。这一发展思路核心是从被动接受大城市的“产业转移”.转变为主动服务于大城市的“功能疏解”，在区域产业链中扮演不可替代的功能性角色。

基于上述战略定位，构建“链式共建”功能协同平台成为小城市实现产业嵌入的核心路径。具体而言，小城市应围绕中心城市一条或多条核心产业链，通过主动规划引导和精准政策支持，有序吸引和培育专业化的上下游配套企业，进而形成特色鲜明的产业集群或专业化园区。这一发展模式的本质在于重新定义小城市在区域经济格局中的功能角色，从过去相对孤立的生产节点，转变为区域产业链条上不可或缺的有机环节，主动融入更为广阔的经济循环体系。这种"链上”功能定位具有双重价值:一方面，能够为小城市带来稳定的订单流和可持续的税收来源;另一方面，通过产业链协同效应，小城市得以分享来自核心企业的技术溢出、信息传递和人才流动红利，从而构建起内生发展动力。

链式共建”模式的成功实施，关键在于破解长期制约区域合作的利益分配机制难题。在此方面，“飞地经济”框架下的“园区共建、税收分享”模式提供了具有重要参考价值的实践范式。从经济学理论视角分析，该模式的核心机制在于通过建立清晰透明、长期稳定且具有可预期性的跨区域税收分享与GDP核算规则体系，将传统的围绕项目资源和税源争夺的“零和博弈"关系，转化为基于共同发展目标的“正和博弈”格局。这一转变的现实基础在于区域间要素禀赋的结构性差异:中心城市企业普遍面临建设用地供给紧张、要素成本持续上升以及环境规制日趋严格的多重约束，客观上形成了“腾笼换鸟”和推动产业结构升级的内在需求，但同时又存在对优质税源外流的合理担忧;而周边小城市则拥有相对充裕的土地资源和较为优势的要素成本结构，但在优质项目来源方面存在明显短板。

“园区共建”模式恰好为化解上述结构性矛盾提供了系统性解决方案。通过建立两地合作共建产业园区的制度安排，实现了多方利益的有效平衡。中心城市通过产业功能疏解获得了推进产业升级的战略空间，同时借助税收分成等利益联结机制保留了部分发展收益;小城市则通过承接优质产业项目，获得了急需的就业岗位、税收来源和先进管理经验，并由此深度嵌人都市圈产业分工体系;企业作为市场主体，在这一合作框架下实现了运营成本的显著降低和整体竞争力的有效提升。这种三方协同的制度创新，构建了中心城市、小城市与市场主体之间稳定的互利共赢关系。从实践层面看，长三角等发达地区已涌现出众多成功案例，包括苏州宿迁工业园、昆山高新区沭阳工业园等苏南苏北协作项目，以及上海漕河泾开发区海宁分区、外高桥(启东)产业园等跨省市合作园区。这些实践案例为小城市通过产业功能嵌人实现发展困境突破提供了有力的经验支撑和现实借鉴。

(三)以渐进式更新，重塑小城市空间价值

相较于“区域协同”致力于制度空间的扩展、“产业嵌入”专注于发展动力的构建，“城市更新”则直接作用于城市物理空间，是实现人口集聚、产业承载与空间价值重塑的核心载体。在“存量时代”背景下，城市更新不仅关系到城市运行的效率与品质，更决定了小城市能否构建起可持续发展的空间基础。小城市必须彻底摒弃"增量驱动”的发展路径依赖，系统性地转向既有空间的深度整合与价值再造。需要明确的是，城市更新绝非简单的土地使用方式调整，而是一个涵盖空间价值提升、城市吸引力重构以及财政可持续性增强的综合性变革过程，是破解“人走城扩”发展困局的关键突破口。

对于面临资源约束紧张、人口净流出压力以及财政负担加重的小城市而言，更新路径的战略选择具有关键意义。传统“大拆大建”模式因其资金密集型特征、建设周期冗长以及高风险性，极易诱发新一轮的空间闲置和财务危机。因此，小城市的更新模式应当战略性地转向“渐进式、微改造、有机更新”的发展范式，通过对现有空间的精细化修复和功能性重组，在最大限度控制财政支出的同时，实现空间潜力和公共效益的最优化释放。

这一渐进式更新策略应重点聚焦三个关键方向:其一，低效商业设施的复合化重塑，通过引入多元化使用场景和业态组合，激发空间活力和经济效益。其二，老旧小区的宜居化改造，通过提升基础生活环境品质强化居民的城市认同感和长期居住意愿;其三，闲置工业厂房的功能性活化，通过存量资产价值重构为创意办公、轻型制造或公共服务提供发展空间。在这一过程中，地方政府参与城市建设的角色也应发生转变，即从传统的“建设主体”角色转变为“制度设计者”和“平台搭建者”。政府职责的核心应当聚焦于构建稳定可预期的政策环境，通过容积率激励、税费优惠、行政审批流程优化、产权关系协调等综合性政策工具组合，充分激发产权主体、运营机构以及社会资本的市场参与积极性。

然而，在土地增值空间有限、人口快速增长动能缺失的现实约束下，城市更新始终面临着“资金来源”这一根本性挑战。这客观上要求我们必须突破传统土地财政的单一依赖模式，系统性地构建可持续、多元化、市场化的更新资金供给机制。近年来，部分地区的创新实践为小城市更新提供了具有重要借鉴价值的发展范式，其核心特征在于将更新收益模式从"一次性资本变现"转向“持续性运营收益”。

基于对现有实践的系统梳理，可归纳出以下三类具有典型意义的创新路径:

第一类，“特许经营权十整合运营”模式。该模式主要适用于具有显著公共产品属性的片区综合改造项目。以重庆市红育坡片区老旧小区改造为例，项目通过引入国有企业与社会资本组建混合所有制项目公司，在获得适度财政资金和金融机构信贷支持的基础上，系统性挖掘和整合片区内长期被忽视的闲置资源与潜在经营性资产，包括停车设施、社区商业空间、户外广告资源等，通过专业化、集约化运营形成稳定的现金流收入(构建“自我造血”机制),进而覆盖项目改造成本并实现贷款偿还。这一模式的关键价值在于将原本分散化、低效化的“沉睡资产”进行系统性整合激活，通过规模化运营创造出新的经济价值。

第二类，“社会资本主导十多元化盈利”模式。该模式主要适用于产权关系清晰、具备良好改造开发潜力的商业或工业存量资产。江苏省无锡市“蓝系列”园区更新项目是这一模式的典型案例。项目完全依托民营企业自有资金实施改造升级，其成功的核心机制在于构建了“基础租金十物业管理十增值服务十收益分成”的多元化盈利体系。运营主体不仅通过空间租赁获得基础收益，更重要的是通过提供创业孵化、政策咨询、资源整合对接等高附加值专业服务，吸引优质企业入驻并从其业务发展中获得收益分享。这一模式实现了产权方、运营方、人驻企业以及政府部门的多方共赢格局，充分证明了在政府直接投资缺位的条件下，专业化运营能力本身即可成为吸引社会资本投入的核心竞争优势。

第三类，“政府设定目标十市场化竞标"模式。该模式主要适用于具有明确政策导向和示范效应的重点项目。海南省琼海市博鳌近零碳示范区项目为此提供了有力实证。在该项目中，政府首先明确设定了“近零碳排放”的高标准建设目标和技术要求.随后通过公开竞争性招标方式，将项目的方案设计、资金投人、工程建设与后期运营进行一体化打包，吸引具备专业技术能力的社会资本全程参与。社会资本在项目总投资中的占比高达76%，其投资回报与示范区长期运营绩效直接关联。政府在此过程中发挥了战略规划者和规则制定者的作用，通过市场化竞争机制高效地实现了政策目标与资金引人的双重目标。

上述三类创新模式虽然在具体操作层面各有特色，但均体现出共同的机制特征:以“可持续运营收益”为核心经济逻辑，以“政府制度供给"为市场激励手段，通过建立产权明晰、风险可控、规则透明的制度化安排，实现城市更新的内生性“自我造血”功能。需要特别强调的是，城市更新的本质内涵远远超出单纯的“物理空间改造”范畴,是一个全方位的“空间价值重塑”过程。它不仅涉及存量资产的盘活利用，更关系到城市整体形象的重新塑造、公共空间的功能激活以及社会关系网络的重新组织。一个通过系统性更新实现宜居、宜业、宜人发展目标的小城市，必将具备更强的产业承载能力和人口吸引力，也将更有能力深度参与都市圈功能协同体系，从而有效摆脱“增长阴影”导致的区域边缘化困境。

因此，在“区域协同一产业嵌入一城市更新”的系统性转型框架中，渐进式城市更新绝非简单的“末端实施工程”,而是整个转型过程中价值创造和释放的关键环节。小城市只有通过更新充分释放空间发展潜能，才能实现"人口留得住、产业落得下、城市活得好”的高质量发展战略愿景。

区域协同、产业嵌入与城市更新三大要素并非相互独立的平行关系，而是构成了一个相互支撑、动态循环的有机系统。具体而言，区域协同机制为产业功能嵌入创造了公平的外部制度环境和广阔的市场发展机会;成功的产业嵌入为城市更新提供了核心的经济驱动力和可持续的资金来源保障;而高品质的城市更新则通过提升城市综合吸引力，反向增强了城市对优质产业和高端人才的磁吸效应，同时提升了其在区域协同发展中的话语权和"议价"能力。只有三大要素系统性联动，构建“优化发展环境一注入产业动力一提升空间品质一再次优化环境”的良性循环机制，才能为小城市系统性地突破发展困境提供可持续的动力支撑。

结论

当前，中国城市发展正经历从“增量扩张”向“存量提质”的历史性转型。这一转型对广大小城市而言具有特殊的紧迫性和复杂性。如何系统性破解"人走城扩”“增长阴影”与“债务积压”这三重发展困境，已成为影响中国区域协调发展格局和新型城镇化建设质量的关键性议题。传统依赖土地、人口等生产要素增量投入的外延式发展模式已失去可持续性基础，小城市亟须探索一条契合自身发展规律和资源禀赋特征的高质量发展转型路径。

基于上述现实挑战，小城市发展转型路径的根本要义在于摒弃“以地为纲”的路径依赖思维，系统性构建以“区域协同”为顶层制度保障、以“产业嵌入”为内生动力引擎、以“渐进式城市更新”为物理空间载体的三位一体转型框架。该框架的有效实施依赖于三个层面的协同推进:第一，在区域治理层面，通过深化制度创新打破中心城市对周边地区形成的“增长阴影”效应，重塑大中小城市间基于功能分工的新型协同关系;第二，在产业发展层面，小城市应基于自身比较优势实现精准功能定位，通过“链式共建”模式主动嵌入区域产业分工体系和经济循环网络;第三，在空间优化层面，以“微改造”为特征的渐进式城市更新策略系统性盘活存量空间资源，为产业承载和人口集聚提供高品质、低成本的物理空间支撑。通过这一系统性转型，扭转“人走城扩”的发展困境:并有效化解地方政府债务风险。

这一转型路径构成了对中国特定发展阶段下小城市可持续发展道路的原创性理论探索。它在理论层面上显著区别于西方“收缩城市”理论，而是立足于中国城市发展的特殊国情--包括土地财政高度依赖、行政区经济竞争格局以及快速城镇化过程中积累的结构性问题--系统性探寻在社会主义市场经济体制框架下，通过“有为政府”与“有效市场”有机结合实现内涵式发展的可行路径。

基于这一系统性转型框架的实践探索，小城市在发展模式上具备了空间优化和功能转型可能。从过去作为大城市的“功能附属”或处于“增长阴影”中的边缘化地区，转变为中国现代化城市网络体系中具有独特功能定位、充满发展活力的重要节点。这种转型将使小城市能够以更加优质的公共服务供给和更加宜居的生活环境品质，显著增强对各类发展要素的综合吸引力和承载能力，进而为推进新型城镇化和构建区域协调发展新格局提供坚实支撑。从更广阔的历史视野看，这一转型路径不仅关系到小城市自身的发展前景，更关系到中国现代化建设的均衡性和可持续性。通过系统性转型实现大中小城市的协调发展，真正构建起具有中国特色的现代化城市体系，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实的城镇化基础。

（作者刘修岩，东南大学经济管理学院副院长，国家发展与政策研究院副院长，东南大学首席教授;张蕊(通讯作者)，东南大学经济管理学院博士研究生;倪克金，东南大学经济管理学院助理研究员。南京 211189）

（选自《区域与城市经济》2026年第2期）