碳中和目标下全球气候治理的竞争转向与中国对策

碳中和目标下全球气候治理的竞争转向与中国对策

原载《新华文摘》杂志 2023年第773期 文/陈红彦

          2021年10月,《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》(以下简称《意见》)则明确提出,要“统筹做好应对气候变化对外斗争与合作,不断增强国际影响力和话语权,坚决维护我国发展权益”,从而确立了我国在碳达峰碳中和国际实践中坚持“斗争”与“合作”并行的基本政策。进入碳中和目标之后的全球气候治理,正让人感受到越来越浓的竞争性。

一、全球气候治理竞争转向的内在机理与主要表现

        自1992年《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)开启全球气候治理进程以来,全球气候治理的国家间竞争始终伴随着近30年的全球气候谈判。尽管如此,进入碳达峰碳中和目标阶段之后,全球气候治理的竞争性特质呈现出与以往明显不同的意蕴。这种变化在本质上反映出的是全球经济正在经历的深刻变革。碳中和的本质是要以最快的速度将现代工业文明的化石能源底座整体平移至非 化石能源。实现碳达峰碳中和目标是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。这是一场典型的 “破”局,即将被打破的,不仅是自工业革命以来近300年人类经济和社会生活倚赖的能源基础和 发展模式,还有建立在其上的全球秩序和规则。碳中和作为国际社会在气候治理领域的最新共 识,其所引发的深刻变革,必然首先反映到全球气候治理机制之中,引发竞争关系出现重要转向。

        (一)竞争焦点:从减排责任的划分问题转向全球绿色经济的规则制定主导权问题 

        自20世纪90年代全球气候谈判开始,全球气候治理的竞争核心一直是发达国家(地区)与发展中国家有关气候责任的划分问题。发达国家(地区)强调发展中国家需承担减排的“共同”责任,而发展中国家则强调发达国家(地区)应承担起历史排放责任,给予发展中国家“有区别”的待遇。《巴黎协定》的“国家自主贡献”制度在减排责任问题上更好地协调了发达国家(地区)与发展 中国家的立场,缓解了国际社会有关气候责任划分的争议,全球气候治理的主要矛盾开始悄然改变。

        从世界经济本身来看,由于全球金融危机进一步削弱了发达国家(地区)在传统经济业态中的竞争优势,近年来,发达国家(地区)寄希望于推动新一轮全球产业和技术革命,重新占领全球经济的制高点。随着数字经济和绿色经济日益成为国际社会新的发展共识,发达国家(地区)也开始以其一以贯之的以实力为基础、以规则为手段的竞争手法,加紧了对碳中和关键领域的规则争夺。

        (二)竞争主体:从发达国家(地区)与发展中国家两大阵营转向主要大国(地区)之间 

        在最初的全球气候治理竞争关系中,受主要矛盾的影响,竞争主体主要表现为发达国家(地 区)整体与发展中国家整体。当全球气候治理进入碳中和目标阶段之后,受主要矛盾的影响,竞争主体更加聚焦,毕竟有实力参与全球绿色经济领导权竞争的只可能是少数国家(地区)。美欧在上述领域具有明显的竞争优势,但双方都将中国作为主要的竞争对手,这源于中国作为全球第二大经济体的现实影响力,更是对中国绿色经济发展实力和潜力的担忧。全球气候治理的大国竞争新格局形成。

        (三)竞争平台:从以联合国气候公约为核心扩展为更加多元的全球经济治理机制 

        当前的全球气候治理体系遵循的是以联合国为核心、以《公约》为基础的“自上而下”的模式, 但进入碳中和目标阶段之后,全球气候治理的竞争平台正在快速扩张,与碳中和相关的全球经济治理机制将快速发展,作用也将日益凸显。这种转向,根源于碳中和对世界经济的深刻变革,但同时也反映出面对碳中和目标,现行的联合国气候规则存在供给不足的深层次问题。现行联合国气候机制的核心是《巴黎协定》。 《巴黎协定》没有为缔约方规定具体的碳中和义务,只是在第 4.1条中提出了原则性要求。这意味着,推动碳中和目标主要依靠的是各国国内制度和政策。从整体看,《巴黎协定》第13~15条的履约监督机制主要是一种形式约束机制和外部促进机制,而不是内容约束机制和强制实施机制。从某种意义上说,当全球气候治理开始进入碳中和目标阶段,现行的联合国气候公约将难以构成充分有效的治理平台,而全球经济治理机制也开始快速渗入碳中和的方方面面。

二、竞争转向后的全球气候治理规则面临的新挑战

        面对碳中和目标,在现行的联合国气候规则乏力之时,补位的首选是国际经济规则,这是由碳中和问题的本质属性决定的。但同时,愈发复杂的全球气候治理规则也面临新的挑战。

         (一)国际经济规则低碳化改革的发达国家导向可能危及气候目标的实现 

        1.以化石能源作为底层逻辑的国际经济规则与碳中和目标之间的张力 

        自工业革命以来,世界经济已经长期运行在化石能源基础之上,国际规则也因此或主动或被动、或有意或无意地在固化和维护化石能源利益。然而,碳中和目标加快了各国在经济和社会中的脱碳进程。这就使得原先那些习以为常的规则以及规则背后被认为理所当然的认知基础变成了矛盾和纠纷本身,碳中和所追求的“去化石能源”与现行国际经济规则的“护化石能源”之间产生巨大的张力。例如,无论是世界贸易组织(以下简称世贸组织)还是各类自由贸易协定,由于规则指向的贸易形态长期以来都建立在化石能源基础之上,作为一种底层共性,贸易规则显然不会 关注产品生产过程中的能源基础的不同。而当国内法为了追求低碳目标而对使用不同能源基础 (化石能源与非化石能源)生产的产品运用碳定价规则(如碳税、碳交易等)区别对待时,就可能与 现行国际贸易规则相冲突。又如,当东道国开始限制化石能源投资时,现行的国际投资条约使得投资者可以轻易而合法地挑战东道国的低碳政策。这正是包括《能源宪章条约》等在内的国际投资条约所面临的困境。事实上,全球气候治理已有30年的历史,各国低碳发展的策略也不是一朝一夕确立的,因此,以化石能源为基础的国际经济规则与气候治理目标之间的张力,也不是当下才得以显现。但必须认识到的是,碳中和所代表的全球化石能源淘汰时间表无疑会急速放大这一矛盾,国际经济规则必须在碳中和目标之下作出深度调整。  

        2.国际经济规则的话语权争夺与低碳化改革间的失衡 

        国际经济规则固然有面对碳中和压力的改革需要,但当前的改革具有很强的偏向性,体现出 明显的发达国家(地区)主导性。在国际贸易领域,发达国家(地区)正在全速推动碳关税制度。碳关税是一种进口环节的税费。那些在国内引入了碳定价机制的国家,希望借此提高没有承担碳定价成本的进口产品的成本,实现所谓的公平竞争。

        在国际投资领域,以欧盟为核心的发达国家(地区)正在力推投资条约与气候目标的衔接,目前最突出的进展反映在《能源宪章条约》的修订问题上。《能源宪章条约》曾经是欧洲大陆化石能源投资最倚重的法律机制。整个《能源宪章条约》的改革过程依然体现出非常强的欧盟主导性。

        在国际金融领域,发达国家(地区)则充分利用其在制度平台、规则建设能力等方面的传统优势,加快打造以自身规则为核心和模板的全球绿色金融规则,如正处于起步阶段的碳信息强制披露规则。从总体看,碳信息强制披露规则正处于快速构建之中,有关披露主体、披露标准、未披露后果等具体规则,无疑将构成企业合规的新门槛。由于发达国家(地区)在全球金融市场中具有传统的优势地位,这些新的合规要求将使得发达国家(地区)的企业更具金融竞争优势。

        从总体看,当前的国际经济规则低碳化改革具有明显的发达国家(地区)主导性特征,除中国等少数新兴经济体外,发展中国家基本处于失语的状态。这与联合国气候规则中发达国家(地 区)与发展中国家相对均衡的话语现状形成鲜明对比,碳中和目标的全球实现充满不确定性。

         (二)作用不断提升的国际经济规则可能挑战联合国气候规则的核心地位 

         碳中和气候目标的确立,将加快国际经济规则的绿色低碳改革,国际经济规则在全球气候治理中的重要性将愈加凸显。这将引发另一个重要问题,即如何处理联合国气候规则与国际经济规则之间的关系。近年来,尽管各种“自下而上”的联合国气候公约外机制快速发展,如七国集团、二十国集团、亚太经济合作组织(以下简称亚太经合组织)等纷纷涉猎气候变化议题,但这些机制的治理成果很少表达为具有一定约束力的“治理规则”,尤其是以法律为底色的治理规则。因此,它们的发展非但没有对联合国气候机制形成主要的压制,相反更多体现为一种正向的促进。然而,碳中和正在引发的国际经济规则改革,无论是在广度、强度还是在速度上,都体现出与先前的明显不同:从广度看,国际贸易规则、国际投资规则、国际金融规则、国际技术标准都正在 酝酿重大变革;从强度看,规则的“硬化”明显,如从气候信息的“自愿披露”到“强制披露”,而国际经贸协定也开始为诸如消除化石能源补贴等此类全球气候谈判中的敏感问题制定规则(《新西兰与大不列颠及北爱尔兰联合王国自由贸易协定》第22.8条);从速度看,如被呼吁了10余年一直未落地的碳边境调节机制,却在最近2年不到的时间里完成了从欧盟委员会到欧洲议会再到欧 盟理事会的全部立法程序。

三、全球气候治理竞争转向的中国对策

        全球气候治理的竞争转向既是全球能源基础改变向上传导的客观结果,也是发达国家(地 区)为争夺变局中的话语权而主动为之。面对变局,作为世界第二大经济体,中国应拿出超越竞 争性思维的勇气和魄力,真正体现负责任大国的应有担当。

         (一)坚持联合国气候规则的核心地位、积极探索气候协调规则 

        1.坚持联合国气候规则在全球气候治理中的核心地位 

        气候变化问题是目前国际社会遇到的最具全球性、复杂性和全局性的重大挑战之一。联合国气候公约机制在其运行的30年时间里,体现出非常显著的权威性、整体性和平衡性优点。这不仅保证了气候治理规则的科学性、时效性和全面性,而且通过联合国这个制度平台,发展中国 家的话语能力可以得到最大程度的保障。从对比看,国际经济规则中的气候规则呈现出明显的 分割性和碎片化特征。同时,由于当前的国际经济规则依然体现出明显的实力导向,这意味着发达国家(地区)在气候相关的经济规则问题上,可能获得比发展中国家更多的不对称性制度优势, 因此,中国应坚定地支持联合国气候规则的核心地位。目前,联合国气候规则面临一些质疑,主 要的争论在于其缺乏强制性,无法有效保障气候目标的实现。不少研究据此提出完善的建议,主要观点是要改变《巴黎协定》现行的履约监督机制,以更具强制力的违约惩罚机制取而代之。

        要进一步增强联合国气候公约的核心地位,关键并不在于如何强化其约束力,而在于如何利用《巴黎协定》等联合国气候公约平台,进一步打通气候问题与其他复杂问题的关联性,尤其是与国际经济规则的关联性。当前,碳中和目标正在深刻地冲击着一些根深蒂固的既得利益,如何平衡各种复杂利益是所有国家面临的共同难题,亟须在国际层面作出协调。以国际投资为例,目前很多国家正在采取积极行动以减少对化石能源的依赖,如取消化石能源补贴、缩减或终止化石能源开采项目、限制化石能源运输基础设施的发展等。这些精准对接碳中和目标的规则或政策改革,却在客观上导致化石能源投资的损失,产生所谓“搁浅资产”的问题。据估计,仅二十国集团国家的电力部门,2016~2050年产生的搁浅资产就将达到惊人的1.6万亿美元。这将极大地刺激化石能源投资者运用投资仲裁制度维护其既得利益,构成对东道国合理规制权的巨大挑战, 东道国也将面临巨额财政损失的风险。

        2.积极探索主要大国(地区)之间的气候协调规则

        如何在碳中和目标之下协调各国新的能源和产业政策,国际经济规则又该作出何种调整,这可能首先需要在主要大国(地区)之间形成务实可行的方案。又如,在投资仲裁领域,现行的仲裁规则对许多积极推动能源转型的政府构成“寒蝉效应”。德国就为了避免因投资 仲裁引发的巨额索赔而选择主动向外国投资者支付43.5亿欧元,作为要求其提前关闭褐煤电厂的补偿。意大利、西班牙、法国、德国等欧洲国家相继宣布退出《能源宪章条约》表明,面对来自能源转型和现行投资仲裁规则的双重但反向的压力,即便是大国也无力应对。中国是化石能源 投资重要的输出国和输入国,现行投资仲裁规则涉及我国的切身利益。可以说,如何促进投资仲 裁与碳中和目标更好地相互适应,是主要大国(地区)的共同期待。

        (二)积极参与国际经济规则的低碳化改革、力促改革的均衡性 

        《意见》明确提出“积极参与国际规则和标准制定,推动建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系”。这应该是我国对国际经济规则低碳化改革的基本思路。为此,中国应注意把握如下 3个方面的主要问题。 

        1.坚持国际经济规则低碳化改革的客观性

        从总体看,发达国家(地区)正在强势推动国际经济规则的低碳化改革。对此,中国应该持发展的眼光并保持批判性前瞻。抛开发达国家(地区)改变游戏规则背后自私的国家利益企图,客观地看,现行的国际经济规则确实与碳中和目标存在不协调甚至冲突的地方,国际社会也亟须进一步解决清洁能源绿色溢价过高的问题,这是导致市场主体选择化石能源的最直接原因。因此, 无论是用贸易规则提高化石能源使用成本,还是通过投资和金融规则引导资金在化石能源与清洁能源之间做正确选择,确实有利于清洁能源替代目标的早日实现。近些年来,中国国内也正在积极推动碳定价、绿色金融等规则的改革。

        正是在这个维度上,中国应该积极支持国际经济规则向更有利于实现能源替代的方向改革。不过,尽管改革方向正确,但对发达国家(地区)目前所采取的改革路径和具体做法,则应保持足够的警觉和独立的判断。发达国家(地区)的改革大体有以下几个特点:(1)强调国内规则的溢出效应,这一点在欧盟力推的碳关税问题上非常突出。其实质是凭借本地区强大的经济实力,将反映本地区法律、经济模式和利益集团需求的单边规则强行输出。这也是西方传统的规则输出路径。(2)借助传统的优势规则平台不断发力。这一点在碳金融规则改革领域尤其明显。国际金融机构、国际金融市场以及国际金融规则,向来是发达国家(地区)最具优势的传统阵地。发达国家(地区)对此充分利用,不断塞进于己有利的规则改革。例如,气候信息强制披露规则大量 涉及看似中性的财会、税务、证券等技术规则,但发达国家(地区)在这些规则领域以及主导这些技术规范修订的国际机构中,具有传统的话语优势。因此,这些技术规则的改革将进一步拉大发达国家(地区)与发展中国家的企业能力差距。(3)强调所谓“志同道合”者之间的联合行动。气候变化问题属于严谨的科学范畴,但发达国家(地区)却强调应对规则的意识形态化,力推所谓民主体制基础之上的规则联盟。发达国家(地区)不仅进一步强化了它们在国际贸易、国际投资、国际金融规则改革中的俱乐部化倾向,甚至在纯粹中性的低碳技术领域,也刻意组建意识形态联盟,将技术标准区分为所谓“民主体制的技术”与“专制体制的技术”,并强调前者对后者的围追堵截和优越地位。

        发达国家(地区)的上述做法不仅反映出其日益保守和反经济全球化的趋势,更是为全球合作应对气候变化蒙上了一层阴影。现有的经济研究表明,碳中和绝不是一个零和博弈的市场,而是一个基于全球共同福祉并充满机遇的刚需目标,亟须国际经济规则进一步的开放和包容,从而创设出一个更具效率、能更好解决供需矛盾的国际市场。中国作为超大规模经济体,只有坚定 地支持全球主义,才能更好地彰显国家利益。我们必须坚定地反对发达国家(地区)在规则改革上的本位主义,坚持多边的、开放的、中性的国际经济规则低碳化改革路径。

         2.坚持国际经济规则低碳化改革的平衡性 

        作为全球性的公共风险,气候变化的应对成效既取决于先进国家的作为这块长板,也取决于应对能力不足国家的作为这块短板。自联合国气候变化谈判以来,发达国家(地区)尽管不断重申其对发展中国家能力建设的特别关注,但往往是口惠而实不至。发展中国家是中国经济发展的坚强后盾。在国际经济规则低碳化改革的进程中,中国有责任促使规则改革向发展中国家作更多的倾斜,并尤其应注意如下两点:(1)明确反对“一刀切”市场导向的规则改革。从总体看,无论是碳关税还是碳信息强制披露等,目前发达国家(地区)推进的国际经济规则低碳化改革,更倾向于采用发达国家(地区)更为熟悉、更加擅长的路径,尤其强调市场的力量。这个改革思路显然对发展中国家并不友好。对广大的发展中国家而言,由于普遍缺乏市场发展所需的基础性要素, 市场体系不健全,用市场这个看似最具效率的方法推进改革,其结果必然是“换汤不换药、新瓶装 旧酒”。发展中国家将被锁定在低效的发展轨道上,丧失低碳经济发展的机遇,并最终影响气候变化的全球应对效果。因此,在此轮国际经济规则改革进程中,中国既要坚持改革的客观性并保 持正确的改革方向,也要旗帜鲜明地为发展中国家争取特殊的规则待遇,其核心在于推动对发展 中国家更多的规则豁免,同时加强其内部的规则能力建设。(2)规则建设路径应强调“先立后破”而非“先破后立”,优化发展中国家绿色发展的外部规则环境。在碳达峰碳中和目标的实现道路上,发展中国家应特别强调“先立后破”,只有先大力发展清洁能源以及与之配套的绿色、数字化基础设施,才能逐渐终结化石能源及其配套的基础设施。欧盟等发达经济体激进的“先破后立”“边破边立”的路径,尤其不适合能力不足的发展中国家。正因如此,在新旧能源转换的进程中, 中国应做的是积极推动与清洁能源相关的国际规则(如绿色技术的研发合作与转让、绿色产品和服务的关税与非关税减让、清洁能源界定标准与市场开放、绿色投融资壁垒的破除等)的制定或完善。

         3.积极构建维护中国绿色产业链的国际经济规则体系 

        构建维护中国绿色产业链的规则体系,并不是基于狭隘的国家本位主义。中国在全球能源转型中具有许多现实的优势,这种优势不断地向全球提供更便宜更丰富的全球绿色能源和绿色产品,是国际社会尤其是发展中国家实现碳中和的坚强后盾。构建维护中国绿色产业链的全球规则,目的就是要不断降低全球绿色转型的溢价,不断增强发展中国家实现绿色转型的现实基础。为此,可以考虑以下重点工作方向。 

       第一,加强双边和区域性的自由贸易协定(以下简称自贸协定)建设,不断完善和充实环境合作机制,助推中国低碳技术标准和技术规则走出去。目前,碳中和技术领域竞争最激烈的是与整个清洁能源产业链密切相关的技术标准和规则。尽管中国在整条产业链上都具有优势,有些环节甚至具有垄断性优势,但这种产业优势并未转化为标准和规则的优势。尤其是在当下,发达国家刻意强调技术的意识形态化,这为中国低碳技术标准和技术规则的走出去设置了重重障碍。中国突围的一个重要借力点应该是自贸协定中的环境合作机制。从发达国家的经验看,机制化的环境合作可以将本国的理念、制度、规则和标准“润物细无声”地对外传播。相对产品而言,标准和规则融入目的地市场的难度更大,尤其是与能源基础设施相关的标准和规则,更具有敏感性。但同时,在碳中和的背景之下,中国的低碳技术和标准其实具有广泛的需求空间。因此,采 用缔约方更具自主空间的双边和区域性自贸协定而不是多边贸易协定,更易于各方达成利益的趋同,而自贸协定中的环境合作机制,则是中国应该重点完善的规则领域。从总体看,目前中国 自贸协定中的环境合作机制过于原则和概括,不利于各方展开具体领域的交流合作。反观发达国家(地区)自贸协定中的环境合作机制则具体很多,如欧盟自贸协定中的环境合作机制,就明确涉及碳定价的设计、实施和运行机制,国内和国际碳市场的建设,能效、低碳技术和可再生能源的提升和优化等具体内容。由于欧盟在这些领域具有明显的实力优势,因此这种环境合作的实质是欧盟的制度输出。在此方面中国应积极借鉴经验,不断完善规则。同时,自贸协定的扩围和环境合作机制的完善应优先考虑“一带一路”沿线国家。2017年,我国同联合国环境署等国际机构 一道发起建立“一带一路”绿色发展国际联盟,这表明中国正努力让生态文明的理念和实践造福 “一带一路”沿线各国人民。从气候合作的角度看,“一带一路”气候合作的确大有空间。一方面, 沿线国家多为发展中国家,这些国家都有向低碳经济转型的迫切需要;另一方面,我国在沿线国家有许多大投资、大项目,而东道国往往缺乏相应的绿色技术标准和规则的自我供给能力。通过自贸协定的引导,助力东道国实现碳中和目标,同时也将明显提升我国低碳技术标准和规则的对外输出能力。

         第二,不断完善中国的双边投资协定,维护中国在清洁能源基础矿物领域的供应链安全。目前,中国处于清洁能源基础矿物供应链的核心地位。由于与碳中和相关的基础矿物在全球的储藏集中度非常高,远高于石油、天然气等这些传统化石能源,而我国在基础矿物富裕国有大量 的投资,因此制度完善的着力点应该是双边投资协定。从形式上看,中国目前与基础矿物的主要富裕国如澳大利亚、印度尼西亚、刚果、智利、菲律宾、俄罗斯、秘鲁、缅甸等均订立了双边投资协定,但这些投资协定大多签订于20世纪90年代,大多没有更新;从内容上看,由于基础矿物投资周期长,东道国投资政策的稳定性和连贯性尤其关键,因此应考虑强化相关双边投资协定的“保 护伞”条款或者“稳定条款”,扩充“投资”的含义,明确将特许等与矿物开采和冶炼相关的经济活动纳入相关双边投资协定,增加投资争议的解决范围等。 

        第三,加快推动多边经贸协定谈判,消除对气候友好型产品的关税与非关税壁垒。目前,根据我国已经签订的16个自贸协定,或者根据2012年亚太经合组织通过的环境产品清单,我国与协定相关国之间或者亚太经合组织成员之间的环境产品贸易,基本实现了零关税。但由于世贸 组织《环境产品协定》谈判至今无果,国际社会缺乏环境产品的多边协议,因此就意味着我国与其 他国家的气候友好型产品贸易依然缺乏有针对性的制度安排。从我国环境产品的进出口结构分布来看,能源相关产品一直占据主导地位。1996~2019年间,能源相关产品的出口最大占比 72.96%,进口最大占比56.12%,而优势集中于清洁能源设备等领域。因此,无论是基于我国自身的经贸利益还是为了推动国际社会尽快实现碳中和目标的考虑,我国都应积极推动《环境产品 协定》等协定的多边谈判就清洁能源产品的贸易达成先期的规则一致。规则的重点方向不应仅限于削减关税,更应致力于非关税措施尤其是技术壁垒的消除。 

四、结 语

        气候变化是一个具有多重属性的复杂问题。碳中和正在快速拓展气候问题的经济维度,各国尤其是发达国家(地区)都在全力推动绿色经济的发展,新的规则制定权成为国家间博弈和竞争的焦点。这一进程无疑会加速气候友好型国际经济规则的改革,有助于气候目标的实现,但同时也可能带来进一步的失衡,尤其是当气候问题的环境属性被发达国家(地区)零和博弈的竞争性思维所遮蔽时,必将危及全人类的公共安全;而联合国气候公约这一传统的多边气候治理机制 的弱化,将使得气候治理的话语权进一步向发达国家(地区)倾斜。于中国而言,实现碳达峰碳中和目标是中国式现代化的内在需要和本质要求。这表明,中国并不持与发达国家(地区)相同的竞争性思维看待碳中和之后的全球气候治理。但面对发达国家(地区)的步步紧逼,中国必须积极参与和引领国际规则改革,以维护自身绿色产业的正当利益,维护广大发展中国家的合理诉求。同时,在新能源科技和产业补贴规则、国际经贸投资协定的绿化、“搁浅资产”投资仲裁规则 的改革、绿色金融标准的制定等方面,积极探索主要大国(地区)之间的协调规则,促进气候规则与国际经济规则的良性互动,为应对气候变化这一全球最大的公共风险提供中国方案。

（作者系华南理工大学法学院教授）