战略性新兴产业政策成功的条件与机制（二）

战略性新兴产业政策成功的条件与机制（二）

——三个典型产业案例的初步研究

范保群 陈小洪 刘 超

原载：《产业经济》杂志 2023年第7期

       (三)政策内容与结构

       1.政策内容

       表4利用产业链价值链政策矩阵展示了显示、集成电路、新能源汽车三个产业按供给、需求和基础设施分类的主要政策情况。

       供给政策:技术政策有的是财务性政策,主要指研发补贴、政府研发采购(如开发军品和政府用品的研发采购),有的是规划政策主要指有关的科技规划、产业技术规划,规划往往与资金支持有关,同时还有信息引导作用;提高制造能力的重要政策是进口设备减免税政策;资本政策重在帮助企业提高资本实力,其中投资政策是指政府投资公司、风投和产业基金等支持政策;土地政策是指产业园区及相应的土地优惠政策。

需求政策:国内市场保护政策较少使用。显示产业2009年后关税税率曾经提高了1~2个点,2010年后的产业规划有引导外资在华投资的作用;鲤动力电池产业在一个阶段限制独资外企进入;芯片业仅在军品领域有资质限制规则。创造和扩大维度的财务性政策有政府采购,如新能源汽车针对出租车公交车和消费者的购车补贴及减免税政策;规制政策指采购的资质要求,如新能源汽车只有符合中国技术标准才有补贴的规定等。

       基础环境:国家对中科院、行业技术机构和高校的专业研究机构及科研专项的支持,对三个产业的发展都有技术支持的作用。规则中的特定规则仅指针对特定产业的专门规则,如新能源汽车基础设施方面有这类规则;一般规则是指案例产业企业都能享受到支持高新技术产业发展的规则,有时一开始是针对特定企业的特定规则,经过调整变成一般规则(如证监会调整定向增发规则支持了京东方与地方政府的合资发展,调整后的规则后来成为一般规则)。

       三类政策存在配套协调关系。其中,需求政策与供给政策的协调最为重要。在开放的市场,当本国企业技术能力很弱时,单纯的需求鼓励政策的最大受益者可能是国际领先企业,而非政策希望支持的本国企业。

       2.政策结构:有共性,亦有差异

       各产业链政策的共性是都不同程度地覆盖了整个产业链;都有支持研发的科技专项和财务鼓励补贴及税收激励政策;都能得到地方政府改善投资环境的园区及土地政策的支持。

       不同产业使用的政策工具存在结构性差异。政府投资,特别是大规模的投资主要发生在资本和技术双密集型、中国企业刚起步与国际领先企业差距较大的集成电路和显示两个产业;在新能源汽车产业,地方政府有直接投资,但不是主要投资者参考国家产业政策积极进行投资的部分国企成为主要投资者。大规模实行需求补贴政策的产业只有新能源汽车产业。3基于技术标准的补贴政策是发展电动汽车的重要政策工具。4科技专项支持政策在各产业都有重要作用,尤其是对于集成电路产业而言。

       3.政策的产业链价值链分布

       政策按产业链布局有两种基本模式。其一,重点突破型模式,即先重点支持既有需求又能拉动产业链发展的关键环节的企业,再逐步布局支持产业链其他环节的企业。显示产业政策与这种模式相近,政策先重点投资显示屏企业(京东方),而后开始支持上游其他企业。其二,产业链协调发展型模式即政策开始就按全产业链布局,支持产业链多个环节的关键企业,推动产业链的整体发展。 2014年出台的集成电路政策和2010年以后逐步完善的新能源汽车政策就是这种模式。选择哪种模式,与产业链特点及发展内外环境、主要企业条件和政策资源有关。以地方政府为主导出台的政策,通常属于重点突破型模式。

       政策的价值链分布结构反映了政策的着力点以及是否能解决企业发展中的短板与痛点。

       (l)支持研发。科技专项、引进有技术的团队创业、引进技术人才补贴,一直是支持企业提高研发能力的主要政策。在明确发展战略性新兴产业之前国家“十一五”科技(重大)专项就开始支持集成电路和新能源汽车的技术研发。

       (2)支持形成制造能力。对于新兴产业发展而言,形成制造能力与产品开发能力同样重要。支持设备引进(减免税)和产能投资,是帮助企业形成制造能力的主要政策。在资本、技术双密集型行业,产能依赖于巨额的投资,因而投资政策显得特别重要,甚至可能是产业政策能否成功的关键。显示产业发展,先靠地方政府投资起步,但真正的大规模投资却是2010年国家发展战略性新兴产业政策出台后引发的。根据京东方年报数据,截至2017年,京东方累计投资于显示产业2700亿元,形成了全球领先的产能规模,但近90%的资金是2010年以后获得的。华星光电也是靠地方投资起步的。2012年地方出台显示产业专项规划支持上游核心及配套材料、元器件及重要装备的研发,使产业链众多企业都能得到更多的科技专项支持。集成电路产业方面,2000年以后地方及外资是主要的投资者。如果仅有科技专项的支持,而没有大规模社会投资支持,企业很难真正做大。2014年“大基金”政策出台以后,情况发生重大变化,有专家估计第一期“大基金”1400亿元撬动了数倍的社会资金流入集成电路产业。中芯国际在政府和社会资金支持下,总资产由2014年的58亿美元上升为 2020年底的313亿美元,而负债率只有30%。新能源汽车产业方面,国家虽没有出台专门的投资支持政策,但购车补贴政策为企业直接提供了资金和进行社会融资创造了基本条件。据调查，业内专家估计2010~2020年新能源乘用车产业获得的政府补贴约为3150亿元。地方政府采用投资及补贴方式支持整车和动力电池及部材龙头企业扩大产能,如宁德时代2020年获得的39亿元补贴主要来自按期完成基地产能建设的地方政府奖励。

       (3)支持市场发展的政策。三个产业中,显示和集成电路产业的主要问题是供给能力,新能源汽车产业则还有市场培育问题。购车补贴政策帮助企业打开了市场,同时为企业获得市场及社会资金提供了条件,还拉动了产业链上游企业的发展。

       4.政策调整

       图2说明有关产业政策一直在调整,主要体现在以下四个方面。

       (1)调整支持对象及重点。有“退出”,液晶产能2010年是政策支持对象,2016年以后因产业发展成熟就不再是支持对象了。有“进人”,显示产业2016年以后重点支持AMOLED等新型显示产品及材料设备技术,2019年集成电路二期“大基金”明确要加大材料及设备投资、支持化合物半导体和高技术含量的产品与技术发展,2016年新能源汽车“三电”发展的重点明确为高效率电机、高能量高功率电池,支持智能网联、自动驾驶及能源回馈技术的研发和发展。

       (2)调整政策工具及其使用方式和机制。首先根据需要调整及丰富政策工具。发展新能源汽车的政策工具,开始主要是国家的科技专项支持和公用车补贴,而后增加了消费者购车补贴和税收优惠政策。2014年国办《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》从8个方面提出了30条具体措施,特别是统一新能源汽车标准和目录及放宽整车生产资格、支持社会资本及有技术创新能力的企业进入,支持互联网等企业利用信息技术参与产业等措施,得到产业各界的高度肯定。其次,与市场机制结合调整政策方式及工具。2010年以后乘用车购车补贴是鼓励新能源汽车发展最重要的需求激励政策之一。随着企业发展,补贴标准不断下降,电动汽车国家补贴额2010年为6万元,2017年降至2万元。2017年9月工信部等五部门出台《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》,决定从2018年4月1日开始实行双积分制度。@实行双积分制度的好处是:促进包括传统车企在内的整个产业转型:对燃油车企不搞“一刀切”,低油耗汽车也可以积分为正有利于企业发挥优势进而逐步转型;减少财政补贴;由于有新能源汽车积分比例要求,传统车企油耗水平已很低的,也还要重视发展新能源汽车。

       (3)调整技术标准。电动汽车补贴的技术标准不断提升,补贴下限R值(续航公里)开始为80~150公里,2018年6月补贴下限提高到150公里以上。工信部等五部门2020年6月公布的《关于修改<关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》的决定》明确新能源汽车2021~2023年的积分比例分别提高到14%16%、18%。政策的技术标准调整,一方面限制了性能低的产品生产,另一方面期望给予主流性能更好的产品更大的支持。

       (4)改进政策管理模式。新能源汽车的补贴方面,曾出现钻政策空子的“骗补”等问题,为此改进了补贴管理方式。实行双积分制度,对管理方面的要求很高,2017年政策出台时就重视政策及信息管理平台的建设,既对实际的汽车销量按标准进行核准还要公示有关信息接受监督。

适时调整是政策有效的重要条件。2010年中国出台鼓励新能源汽车发展的补贴政策,2011年出台的《外商投资产业指导目录》将外商投资能量型动力电池项目的股权限制在50%以内;2015年工信部出台的《汽车动力蓄电池行业规范条件》明确对行业实行公告管理,符合条件的企业按自愿原则申请进入规范条件目录(白名单)。《新建纯电动乘用车企业管理规定》明确只有使用白名单企业的电池,才能享受购车补贴:2019年中国取消了前述限制。这种需求激励与进人限制结合的政策,加上中国已有的汽车及电池产业链、信息技术能力向新能源汽车领域快速转移的现实,再与科技专项支持、地方积极招商弓资结合,共同推动了中国新能源汽车产业和企业的较快成长。

      5.中央政府和地方政府的政策角色有所不同

       中央政府的主要作用是明确政策方向、目标、规划可选的政策工具,提供研发专项支持和必要的资本支持。地方政府基于中央明确的战略、政策工具框架,结合本地情况,出台地方的资金、税收优惠等支持政策,给予必要的土地政策支持。中央政策对地方政策有方向指导作用,具体政策“央地”未必完全同步。在显示、集成电路、新能源汽车产业方面地方政府制定的支持政策甚至比中央政府还早,也存在与“央地政策”偶有摩擦或冲突的情况,此时多方的互动沟通对政策调整优化、产业发展的作用非常重要。

根据以上案例实践和现实,我们发现,战略性新兴产业政策及其组合政策,应根据政策目标、政策工具性质和产业链价值链特点进行设计和实施,并目予以适时调整。政策要具有动态适应性,需要根报产业链价值链的现实情况进行调整适应,帮助企业实现更好的技术演进与创新,推动产业升级与发展。

       (四)政企互动”:战略性新兴产业政策形成及调整完善的过程和动力机制

       政企互动对产业政策的形成及调整有重要影响,是战略性新兴产业政策制定与完善的重要条件和机制。在史俊等(2015)研究基础上,根据公开信息、企业介绍及笔者的调研,中国战略性新兴产业政策形成及调整过程中政企互动具有以下特点。

       1.影响政策形成

       主要的方式是企业与专家通过会议发言等多种方式呼吁、建议主管部门考虑出台有关的支持政策。京东方在2003年收购进人液晶产业时,发展面临困难,企业利用不同的渠道与政府部门沟通,以期获得支持,在国家战略性新兴产业政策出台以前,就与成都、合肥合作创造了条件。中国集成电路产业发展早期,中央政府是主要推动者。但影响很大的是2014年的《国家集成电路产业发展推进纲要》,企业(家)和专家的建议是国家支持政策出台的重要影响因素之一。新能源汽车产业政策出台的重要基础是国家的科技规划,但“十一五”国家科技规划重点支持的是混合动力汽车和燃料电池汽车的研发,电动汽车不是支持的重点。新能源汽车产业政策的重要推动者是比亚迪。比亚迪在21世纪初开始研发电动汽车并呼吁国家支持纯电动汽车产业发展。2008年7月科技部科技战略研究院研究员金履忠与工程院院士郭孔辉原中汽公司总经理李刚到比亚迪调研后共同撰写报告《一个解放思想走在时代前列的自主创新典型》,建议国家支持企业创新及电动汽车发展,这成为有关政策制定被提上议事日程进而出台的原因之一。同时，“电动汽车百人会”成为政府与市场进行有效信息传递的通道,每次“电动汽车百人会”都会有相关部委领导出席、重要企业家参加成为政企互动中探索技术革新、政策支持的最优模式的一种重要途径。例如,2016年“电动汽车百人会”指出,未来相关政策的制定应坚持市场取向,建立产业发展长效机制,推进建立新能源汽车积分交易机制。这些讨论和建议指引了后续2017年“双积分制”的出台;而在2020年“电动汽车百人会”上,政府代表全国政协副主席、中国科学技术协会主席万钢提议服务民用的充电企业应享受民用电价,工信部部长苗坪表示将进一步完善双积分政策;企业家代表北汽新能源李玉军提议探索换电标准化,比亚迪王传福对未来城市实现全面电动化提出了建议广汽总经理冯兴亚则分享了搭建的纯电专属GEP平台:高校或研究机构代表陈清泰提出“2025年前后电动车的性价比可以超过燃油车”,欧阳明高强调“热管理与快充取得技术突破,15分钟充满75%”等。这些角色不同的参与者的互动讨论,探讨了技术路线选择、政策方向等问题,构建了多元信息互通的紧密网络,共同推进了电动汽车行业的发展和政策创新这让企业能对未来做好充分准备,也是政策形成和调整的重要基础。上述企业和“联盟”,又都是产业创新者和先行者,有推动政策出台的动力,又能用自己的行动及成果促进政策出台或者调整。

       2.推动政策的调整完善

       开始时政策未必完善,政策实施过程中实际情况也会发生变化。以新能源汽车政策为例,实际执行中出现了购车补贴“骗补”问题，因此就要调整改进有关政策措施;为了支持造车“新势力”企业及投资者进入,也调整了过去的严格限制进入的目录管理办法。2017年出台“双积分制”并明确有关的技术和经济标准、2020年出台有重要标准调整的新政策及决定将购车补贴延长到2022年底等,都是政府有关部门与产业界多次沟通协商的结果。

       3.政企互动从个体行为变成集体与个体并行的行为

       行业集体与政府互动日益成为重要的政企互动模式。行业集体与政府的互动,过去主要是指各种行业协会与政府的沟通。现在有更多的集体沟通方式,例如各种企业联盟与政府的互动沟通。政府部门也日益重视各种组织的作用,特别是重视在产学研环节都有很多重要成员参加的组织。“电动汽车百人会”是新能源汽车产学研各界的平台型组织。该组织在每年的“电动汽车百人会”年会召开时,都会有主管部委领导、重要企业家和专家学者参加,年会也因此成为反映企业声音、政企互动凝聚共识的平台。国内类似的平台越来越多。

       4.政企互动是功能作用不同的多种组织共同参与政策的过程

       这些参加者,包括中央政府、地方政府、企业、企业团体咨询机构等,由于功能职责、信息、利益的不同,政策诉求未必完全一致,在政企互动过程中的作用也不尽相同。政府和企业是主角,政策咨询研究机构亦有重要作用,专家、资深官员及各种意见领袖往往也有重要影响。在显示、新能源汽车、集成电路产业政策形成和调整的过程中,各类组织都发挥了重要作用。互动沟通还是分层的,不同层次的互动参与的组织不尽相同。解决政策方向问题要与高层级政府部门沟通,解决具体政策问题要与主管部门沟通,解决政策落实落地问题要与地方部门沟通。

基于这些事实,政企互动是推动战略性新兴产业政策形成、调整和完善的重要因素和必要机制。在这个过程中,政府、企业及相关主体都扮演着重要角色.既需要企业进行产品、技术研发和创新,还需要政府充分嵌入社会,与企业等主体进行交流沟通制定并适时调整符合产业发展规律和促进企业能力提升的政策。

       (五)政策效果

       总体来看,三个产业的发展政策都已经初步成功,标志是三个产业中的主要企业虽然还存在发展不平衡问题,但如前所述在政策支持下都已有较好的发展。

       基于综合实力,并结合技术水平及效益指标,中国领先企业与国际领先企业的规模比指标可以大致反映产业站立成本问题的解决程度。表5数据表明，显示和动力电池产业已经基本解决站立成本问题京东方、宁德时代与韩国LGD和LG化学2020年的产量规模相当,基本技术水平相当,研发费占收入的比重居同等量级,两家企业占全球市场的份额都达到20%及以上。京东方销售利润率不高,补贴仍不少,这与产品结构调整(AMOLED正在量产“爬坡”)科技专项支持及关键部件国产化率还处于“爬坡”期都有关系。宁德时代利润率较高,与企业本身技术能力较强和部件国产化率较高有关。

       新能源汽车初步解决站立成本问题。比亚迪上海通用五菱2020年的销量都已居全球前列(分别为第3、第4位),发展势头良好,已可以依靠自身力量实现发展,但销量规模分别只有特斯拉的 36%和34%,收入及利润则差距更大,与净利润相比补贴也不低,还面临来自整车规模是其 10 ~20倍的汽车巨头(如大众2020年汽车产量是比亚迪20多倍,新能源汽车销量年增长 162%,增速也超过比亚迪)的巨大竞争压力。

       中国集成电路产业企业初步具备了竞争基础但真正解决站立成本问题还需时日。规模比指标表明,中芯国际规模约为台积电的8.7%,中微半导体安集的一些产品在细分市场已有较强的国际竞争力,但由于产品线较窄,规模都还是国际巨头规模的5%甚至3%以下,在技术水平及其全面性方面都还有差距,研发补贴支持政策还比较重要。华为海思是中国最强的芯片设计企业,2018 年规模已超过AMD居全球芯片设计企业第5位,但由于美国打压2019年以后已经排到第10名之后。在主流芯片领域,中国已有实力较强的展讯等企业,在某些细分芯片领域也有些竞争力较强的企业(如触控芯片领域的汇顶科技),但总体水平还不高。

      三个产业的政策不仅促进了本土企业的发展还促进了外企、台企在中国大陆的发展,从而推动整体产业的发展。在显示产业方面,京东方发展起来之前，国际主流显示企业都不在中国大陆对液晶面板及其上游进行投资,直到2010年政府明确支持显示产业发展以后才开始大规模投资。据ITTBANK统计,到2017年底,外企、台企在中国大陆的各种规格的7条产线基本都是2010年以后建成的。集成电路产业方面,2014年前国际主流企业在中国大陆已有投资,但规模较小、档次较低,2014年以后新建扩产投资迅速增加,外企、台企晶圆制造收入2016~2020年增长2.2倍,同期收入占比从56%上升到72%,而内资企业仅增长0.6倍,收入占比从44%下降到28%。新能源汽车产业方面,2010年后发展较快的是本土企业,2019年后外资企业发展较快,2020年在中国销量及营收最高的企业是特斯拉,其他外资合资企业也已开始在中国市场发力,动力电池及上游部材企业发展较快。中国已经成为全球新能源汽车主要生产国之一。

       产业政策涉及的科技专项、政府投资、需求补贴、技术标准规制等措施对产业的发展都起到了积极作用。在显示和集成电路产业方面,政府投资的作用重要,由于国际环境的变化,中国很难实施日本和韩国都曾使用过的高关税市场保护加政策性贷款的政策组合。

       对政策的经济效果进行系统评估,不是本文的重点。但根据前述研究可以进行定性评估。这三个产业的产业政策都取得了较好的经济效果:微观上看,基于企业数据可以认为产业已基本解决或者初步解决站立成本问题,或者具备解决站立成本问题的基础,各产业都出现了一批具有国际竞争力的企业;产业整体发展较快,至少在规模上在国际产业版图中已居前列或者有大幅进步;拉动了产业链上游发展并强化了对产业链下游的支撑,提升了中国企业在全球产业链价值链中的地位;推动终端消费品价格的下降和加速推出高性价比的创新产品,给中国乃至世界民众直接带来了福利;强化了市场竞争性,印证了菲利普•阿吉翁(2016)所言一-支持创新追赶的产业政策有鼓励竞争的作用。政策成本方面,突出的是投资成本和补贴,微观及宏观产出水平与国际巨头庞大的资本支出相比并不算高,是可以接受的;政府补贴有研发补贴、招商引资补贴、环境政策补贴、临时补贴等,表5比较了5年补贴率与产业站立成本情况,对差距较大的产业需要政策重点支持,其补贴率高一些也是合理的。

        之所以取得较好的政策效果,是因为有较好的政企互动,在政策制定和调整时能针对相关产业链价值链环节进行适应性设计和引导。在不同产业的关键环节都有相关政策支持,这些政策主要用来解决产业内的关键问题。例如,针对显示产业链中的上游,2017年《新材料产业发展指南》指出提升新材料的保障水平，《国家发展改革委关于修改(产业结构调整指导目录(2011年本)》有关条款的决定》鼓励开展高性能液晶材料等新型精细化学品的研发和生产;新能源汽车在“三电”领域的政策,包括《促进汽车动力电池产业发展行动方案》(动力电池)、汽车电机电器的“十二五”规划及针对核心“三电技术”的严密监控政策。根据产业发展及站立成本问题解决情况可以对有关政策进行必要的调整:对于站立成本问题还没有解决的产业,需要继续给予全面的支持;对于站立成本问题初步解决的产业,在必要时可以给予资金支持(如政策性贷款),重点是支持研发及上游产业链技术的开发;对于站立成本问题已解决的产业,主要针对短板环节给予必要支持。

        根据以上事实及分析,追赶中国家的战略性新兴产业政策成功的条件是政策能解决关键问题且适时调整。

       (六)成功的机制:关键政策与市场机制的有机结合

       政策支持的产业不仅要有战略意义,还要有市场需求和具备发展的基础。

       政策支持的企业都是在市场竞争中脱颖而出的领先者,同时政策一般不进行独家支持。如国家集成电路产业基金的投资依据主要是企业方向与政策符合程度及竞争力,而不看企业所有制。乘用车补贴和积分制政策对中企、外企一视同仁,2020年新能源汽车销售应清算补贴资金和积分最高的前两名分别是特斯拉和比亚迪。

       政策工具重视与市场机制相结合。政府投资主要是以投资公司、基金的方式进行,重视按商业条件评估和与市场化的社会资金合作。乘用车补贴从直接补贴改成积分制有利于更好地发挥市场机制的作用。支持地方政府发展战略性新兴产业也有利于发挥市场机制的作用。因为在新兴产业成长初期,地方政府往往更了解企业信息,区域竞争使地方政府更重视市场。京东方、华星光电、新芯、比亚迪都是起步时先得到地方政策的支持,而后才得到国家政策支持。

       当然,这三个战略性新兴产业的政策也还有-些问题,也存在争论。主要有:地方政府可能依据政策进行盲目投资;政策补贴的科学性、合理性和适当性问题:提高政企沟通的广泛性、时效性和规范化水平等。对这些问题和争论,我们的看法是:第一,国家有必要对产业政策出台后可能出现的地方盲目投资行为给予必要的指导,但要避免过度行政管制。在战略性新兴产业发展初期或者快速成长期,政府政策应以信息指导、指南指导和择优支持为主,可以有重点支持,但不宜过度使用行政管制手段限制非重点企业发展。因为竞争性产业政策总体来看应该以激励政策为主;在产业发展初期,很多问题还不清楚,过度行政管制往往依据不足;中国过去在过度行政管制方面也有很多教训(例如汽车目录管理限制了中国民营汽车企业发展),不少产业都是企业先发展、地方先支持,而后产业才发展起来的。第二,补贴政策的科学性、合理性和适当性问题不仅与政策机制及政策成本有关,还与正在进行的WTO规则改革中国承诺的竞争中性政策和正在申请加人CPTPP要求的规则调整改革有关。补贴政策设计有以下重点:一是政策要立足于国情,同时也要与国际规则接轨。二是理顺补贴机制。如推进新能源汽车双积分制度设计表明补贴与市场机制是能够结合且可行的。第三,提高政府企业沟通水平最重要的措施是改进政府决策规则、建立更透明的政府审议会制度和提高政府企业互动沟通的广泛性及规范化水平。

       根据以上论述,本文认为战略性新兴产业政策成功的必要条件是关键政策及体系能立足于国情并与市场机制和企业能力提升进行有机结合。

五、总结

       (一)本文的贡献

       以三个产业为案例,对战略性新兴产业的政策特点及其效果、机制作出了分析评估。本文有以下主要发现。

       三个战略性新兴产业政策都取得了基本成功或者初步成功。

       政策成功的原因:一是政策有前瞻性与可行性这源于国家和地方政府追赶发展的抱负、利用后发优势政企互动,来源于政策能结合中国国情实现迭代调整优化;二是政策与市场机制有机结合,政策确定具体支持对象的原则是选择市场竞争的领先者确定具体的支持政策时考量实际情况和重视企业的意见建议。

       三个产业的政策体系有两个共同特点:国家政策及规划重在明确方向和政策框架体系及协调机制,具体政策通过专项政策规划落地;政策能够动态调整且持续改进。

       政策有针对性的标志是能从国情出发解决企业靠自身力量解决不了的关键问题,能根据新情况、新形势适时调整。

       政企互动是战略性新兴产业政策形成、调整及完善的重要因素和必要机制。

        (二)政策启示

        在战略性新兴产业中,技术日趋复杂,不确定性也越来越大,政府如何制定政策以促进产业发展?根据本文的案例研究,我们认为,有以下政策启示值得参考。

       第一,在以追赶为主阶段可以根据站立成本、发展环境及政策机制判断政策的合理性、可行性。站立成本可以根据代表企业的综合实力和技术能力来判断。发展环境与政策选择的关系也十分密切。针对科技变革和产业变革的发展,以及美国对中国实行各种“断链”等逆全球化措施,中国的产业政策必须有相应的调整。政策机制很重要,最主要的还是政策要与市场机制结合,政府要与企业合作。对于我国政府而言,针对战略性新兴产业中站立成本向颗还没有解决的产业,需要继续给予全面的支持;对于站立成本问题初步解决的产业,重点是支持研发及上游产业链技术的开发;对于站立成本问题已解决的产业，主要针对短板环节给予必要支持。

       第二,为了更好地应对不确定性,相关的产业政策制定需要保持动态适应性,尊重产业、企业发展规律,力图把政策导向与发展需要有机地结合在-起。基于政企互动的政策形成及调整改进机制十分重要。显示、新能源汽车、集成电路产业案例表明政企互动对政策形成及调整、完善起了积极作用在战略性新兴产业领域,中国已经确立了市场决定资源配置的基本原则,充分认识到政府的信息有限性,中国现在基本都是以政企互动为基础进行决策，命令式的政府决策较少。但中国仍需完善制度规则,并提高决策的透明度,让更多利益相关者,尤其是有竞争利益关系者和独立的有识之士、专家参与决策,以提高政企互动质量。这将有利于新技术发现及其市场应用。在一些特殊情况下,也可以利用“试验区”进行政策动态调整。

       第三,使用产业链价值链分析的整合性政策分析方法有助于进行客观的政策分析、恰当的政策评估与有针对性的政策设计。针对不同产业链价值链环节进行政策设计具有重要意义,产业政策需要与产业链和企业价值链相协调;要合理确定政策架构工具包(供给激励政策、需求激励政策及环境基础政策);需要处理好政策引导与地方政府积极性及市场机制的关系。中国战略性新兴产业以追赶为主,首先要有供给激励政策,没有企业时要支持企业家创业设立企业,支持企业研发和形成生产能力并且子以持续提升。集成电路产业近年能取得规模和结构方面的突破性发展,其中重要的原因是21世纪以来国家对集成电路产业的研发专项支持，“大基金”及其拉动地方和社会资金开始大量进入集成电路产业。而在大众需求度高的新能源汽车领域和信息不对称、进入学习成本很高的关键器件及系统部件领域,不同类型的需求激励政策也都很重要。

       (三)局限性和未来研究方向

       本文存在一些局限性,这也是需要进一步研究的方向。其一,本文的政策案例研究在某种意义上是对产业发展实际和政策文件信息映射关系的研究,得出的结论仅是一个初步的、探索性的结果。将来需要更多的资料挖掘与田野调查,以更清楚地说明战略性新兴产业政策的作用、效果与机制。同时本文仅考察了三个较典型的战略性新兴产业,产业政策成功的相关结论和实践规律是否适用于其他战略性新兴产业值得深入探讨。本文认为,不同的战略性新兴产业具有不同的情境和结构。在战略性新兴产业中,站立成本问题是所有产业需要时刻关注的,产业政策主要帮助企业更好地实现转型升级,要根据站立成本、发展环境及政策机制判断政策的适应性。通过对战略性新兴产业政策的成功实践分析,本文发现,需要产业政策进行框架性指引,同时政策也需要适时调整。特别对于数字创意产业及相关绿色产业,其不确定性很大,需要充分的政企互动和包容性政策提升整个产业链价值链能力,如新进入者的敏感度更高,为此,如果在准人方面(如本文中的新能源汽车产业)降低对新企业的限制,那么可能会在新技术产生和创新应用及扩散上取得较好成果。一个成功的战略性新兴产业政策需要与市场机制、企业能力提升相结合。其二,研究政企互动及其对政策的影响,需要更深人地研究中国行政体制和相关的治理机制。其三,政策调整的条件及机制也是下一步需要深人研究的重要问题。本文认为站立成本、产业链价值链整合分析都有助于研究的深入,也有必要做更深人的研究。其四,本文指出不同的政策工具在不同的产业及其发展阶段的作用不尽相同,目前采取的是用具体事例进行说明,下一步可以进行更深入的研究,包括但不限于通过实证研究来验证不同政策及其组合有效的条件以及量化政策的经济效果。

感谢匿名审稿专家的宝贵意见,文责自负。