新一轮技术革命与中国城市化2020~2050 ——影响、前景与战略

新一轮技术革命与中国城市化2020~2050

——影响、前景与战略

作者：课题组（国务院发展研究中心市场经济研究所课题组）

来源：《管理世界》2022年第11期

摘要：城市化与技术革命有着深刻的内在联系。技术革命对土地、资本、劳动力等生产要素进行革命性重组，成为了城市化的原动力。自18世纪以来，人类已经历了三次技术革命，分别是以机器生产为代表的第一次技术革命，以电力应用为标志的第二次技术革命，和以电子信息技术为标志的第三次技术革命。每一次技术革命都带来了产业变革和经济结构的调整升级，有力推动了城市化持续演进。进入新世纪以来，全球范围内开启新一轮技术革命的帷幕。新一轮技术革命以数字化为主导、以智能化为导向、以绿色化为引领、以融合化为趋势，使全球城市化出现新动力，提高了大都市区人口产业承载力，加快城市体系价值链分工深化，使城市生活方式加速向智能、包容和绿色转型，城市空间也更加优化，城市公共治理能力显著提高。改革开放40多年来，中国创造了世界城市化史上的奇迹。展望2050年，中国城市化质量和效率将明显提升、城市发展模式更加科学合理、城市治理能力显著增强，会出现一批世界级城市群和新全球城市。要抓住新一轮技术革命拓展期和中国经济社会结构转型升级的双重机遇，围绕“技术、要素、产业、制度”等核心动力机制协同推进，加快构建中国城市化高质量发展的动力系统。

关键词：新一轮技术革命  城市化  高质量发展

城市是人类最伟大的发明与最美好的希望，它不仅是人们生活的主要集聚空间，也是经济活动与技术创新的中心，是交通、贸易及信息流的枢纽，还是提供最优质的公共和私人服务的平台。城市化是一个复杂的经济社会过程，其本质是经济社会发展的重心从农村转向城市，劳动力、土地及资本等生产要素持续向城市配置的过程，人们的生产、生活方式也随之变迁。在过去的200年中，城市化成为全球最持久、最显著的趋势之一。2008年，全球城市居民人数在历史上第一次超过了农村居民，2018年全球城市人口达到42亿人，占世界人口的比例达到55%，预计到2050年68%的世界人口将居住在城市（图1）。

现代意义上的城市化发端于技术革命，技术革命带来了土地、劳动力和资本等生产要素的革命性重组，也因此成为城市化的源动力。课题组首先从时间视角出发，回顾了历史上三次技术革命如何推动城市化，以归纳技术革命与城市化的一般规律；接着从空间视角出发，分析新一轮技术革命的特征及其对全球城市化的影响；在此基础上，回到中国的城市化议题，深入考察新一轮技术革命对中国城市化的影响，对2020~2050年的中国城市化前景进行了前瞻性研判，并提出新一轮技术革命背景下中国城市化高质量发展的政策建议。

一、历史上的技术革命与城市化

（一）技术革命有力推动城市化持续演进

自18世纪以来，人类已经大致经历了三次技术革命。其中，以机器生产为代表的第一次技术革命，使人类进入“蒸汽时代”；以电力应用为标志的第二次技术革命，使人类跨入“电力时代”；以电子和信息技术为标志的第三次技术革命，将人类带入“信息时代”。每一次技术革命都推动了生产技术的系统性、根本性变革，孕育和推动了一系列新兴产业的发展，极大地提升了人类的生产力与生产效率，吸引大量劳动力、资本等要素资源进入新兴产业聚集地区，不仅实现产业变革和经济结构的调整升级，而且有力推动了城市化持续演进。

从长周期角度观察，历次技术革命大致都会经历导入期、拓展期和爆发期。在导入期，新的通用技术的创新，依赖于基础科学研究与发现。在拓展期，主导技术进一步成熟完善，与其相关的技术不断发展，技术之间相互融合渗透，主导技术在更大的领域和范围内扩散使用，呈现出成为通用技术的趋势性特征。围绕主导技术逐渐形成较为成熟的技术集群，其技术和商业价值为大众所接受，但从商业和产业化角度观察，仍停留在多种新技术的“并存融合但不爆发”阶段。在爆发期，通用技术取得突破性进展，成为引发各技术系统自增强效应的“引爆点”，新的通用技术及其足够的配套、支撑技术在效能和规模上达到全面耦合，多种新技术的“并存融合但不爆发”格局被打破，从而推动通用技术产业化应用的大规模爆发。

从三次技术革命发生和演变的过程看，技术革命发生的主导技术虽不尽相同，但却存在着一些共同的规律。概言之，突破性科学发现为技术革命奠定了基础，市场需求扩大成为技术革命的重要推动力，通用技术的突破则是技术革命演进的关键环节，制度革新为技术革命提供了坚实的制度保障。

历次技术革命均对城市化产生了广泛且深刻的影响（如图2）。突出表现在4个方面。

一是加快了城市化进程。技术革命通常率先发生在城市，新的高收入岗位、新的行业也率先在城市产生并且集中于城市，导致非农产业和农业之间从业者收入差距的不断扩大，进而表现为城乡间收入差距的扩大。非农产业和农业之间以及城乡间收入差距的不断拉大，吸引农业剩余人口向城市流动，成为农村剩余人口城市化的拉力。

二是技术革命推动城市兴衰演变。技术革命通过改变交通区位条件和竞争优势而引起城市的兴起和衰落。新的交通技术、能源技术和通讯技术的发展，会产生“时空压缩效应”，降低运输成本，缩短运输时间，降低沟通协调成本，使企业和产业逐渐摆脱自然区位条件的限制，促进企业和产业选址和再选址，新的城市可以在远离自然资源富集地而兴起，原有的资源型城市则可能出现衰落。技术革命通过新要素、新产品、新产业、新市场带动新兴城市的崛起，而无法尽快融入新的技术革命的传统城市则会逐步衰落。

三是技术革命改变城市内部空间结构。技术革命引起的生产方式变革，特别是制造业和服务业集聚式发展、规模化生产经营，塑造着城市居民的居住、消费、娱乐等行为以及生活方式的演变，也决定了城市交通出行、住房、公共基础设施和商业空间布局的演变。

四是提升了城市治理水平。技术革命通过赋能城市规划、管理及基础设施建设而提高城市治理水平，“城市的胜利”成为可能，“城市使生活更美好”成为现实。

（二）产业的持续变迁是高质量城市化的关键

回顾全球典型国家的城市化历程，不难看出，产业的持续变迁是实现高质量城市化的关键，城市化率50%则是城市化质量分化的关键节点。城市化率达到50%后，逐渐进入服务业和新兴产业主导的加速期，第三产业的发展成为推动城市化质量提升的重要力量（表1），城市化的速度达到峰值，此时城市文明普及最快、城市发展的辐射力最强，如英国1851年城市化率达到50%，德国1900年城市化率达到50%，美国1920年城市化率达到50%，均为当时世界上最强大的国家之一。

面对20世纪70年代以来的全球化引发的产业分工重构，拉美国家的民粹主义政府错失发达国家产业转移机遇，仍然实施进口替代战略，未能实现产业的持续升级，在全球化浪潮中迅速失去比较优势，发展陷入停滞；而由政府主导、实施出口导向战略的韩国、新加坡等经济体成功承接了发达国家转移的重化工业，实现了经济起飞与城市化的快速推进（表2）。对于仍处于城市化加速后期的中国，应充分借鉴先发国家与追赶型经济体城市化进程中的有益经验，吸取拉美城市化过程中产业支撑不充分的教训，抓住新一轮技术革命机遇，促进要素流动与市场开放，以持续创新和产业发展带动城市化，同时根据城市发展需要进行及时、有效的公共政策调整，着重提高城市发展质量及包容性、可持续，实现城市化长期持续健康发展。

（三）制度与政策在城市化与技术革命中扮演着举足轻重的角色

技术革命、城市化的演进过程也是制度政策体系不断改革创新的过程。技术革命及其产业化、商业化带动的产业变革，需要有利于促进各种要素资源加快集聚和持续优化重组的制度安排和政策激励。现代教育制度的建立与发展是技术革命发生的前提和基础。现代大学的出现和发展，广泛而坚实的高等教育，为科技进步提供了大量的专业人才。现代职业技术教育的发展培养了一大批熟练劳动力。专利制度和知识产权保护明确和保护了新技术知识的专有性质，激发了人们进行技术创造的积极性和主动性，推动了技术创新活动，促进了经济和社会的发展。现代公司制度则推进了技术革命成果的产业化。股份制能够大规模吸收资本，增加抵抗市场风险的能力，有实力进行重大技术创新和推广使用。不难发现，上述制度安排都是伴随技术革命及其带动的产业发展而逐步形成和日臻完善的，从而为新兴产业的不断涌现、成长、集聚提供激励，为城市发展和城市化持续推进提供动力，也为培育城市持续创新的能力和推动未来技术变革提供制度基础，进而实现“技术变革→产业变迁和新兴产业发展→制度变革与政策创新→资源要素与产业发展聚集→城市化发展与创新能力提升→新一轮技术变革孕育”的良性循环。

在城市化发展的不同阶段，制度与政策会呈现不同的特征。城市化初期，劳动力权益保护、土地和规划制度开始起步，科技创新和教育事业开始兴起；城市化中期是各项制度、政策和城市治理机制基本成型的阶段，劳动力权益保护显著加强，土地和规划制度日益完善，教育和创新体系的结合日益紧密。进入到城市化后期，城市的各项制度、政策已基本成型，城市管理的法治化程度显著提升，各项制度和政策进行调整、改革的难度加大。需要关注劳动力流动的隐性壁垒与过度权益保护，通过土地与规划变革推动城市更新，更加注重金融风险防范和人力资本、创新优势的培养。

城市化发展阶段的转变期通常也是相关制度与政策进行重大变革的时期。技术革命以及由此引发的产业变革会带来城市经济结构和发展主导动力发生重大转变，相应的制度政策和城市发展战略通常会随之进行较大调整。特别是进入到城市化中后期，面对城市化进程中出现的基础设施滞后、住房短缺、环境污染、城市贫困等挑战，各国及城市政府需要对相关制度与政策进行新的调整与创新。例如，城市化中后期许多城市面临新增城市空间资源有限的挑战，土地和规划制度的变革能够更好地推动城市更新。如新加坡纬壹科技城通过多功能混合用地安排，打破单一功能分区，住宅、生活配套服务设施用地占有较大比例，并提前预留“白地”，以根据未来发展需要进行灵活调整。

需要强调的是，城市化的过程也是市场经济制度不断完善和发展的过程。在这一过程中，统一市场的形成、放宽市场准入、市场竞争机制和市场环境的持续改善、政府与市场关系的调整都发挥了重要作用。市场经济制度的持续完善又不断提升城市的效率和吸引力。在同样的制度环境下，不同城市政府的治理能力差异，对重要基础设施布局的不同选择以及在结构转型期城市发展战略取向的差异，是造成城市发展路径和发展前景差异的重要原因。

总体看，制度与政策的持续变革和创新，对于是否能够持续推进技术变革和产业变革、实现城市化高质量发展至关重要。技术革命的每一次进步，都会带来产业的重构，也会扩大制度选择的空间，引起规模报酬递增和组织形式的变化，促使社会关系和社会结构的改变，引起制度的变迁。认识并主动适应技术进步、产业结构变化和城市发展对现存制度改革的要求，方能促进城市的长远发展。与城市化发展阶段相适应的制度安排和以创新为导向的发展战略，有利于促进各种要素资源持续优化重组，有利于培育城市“后天”竞争优势，实现持续的创新和产业变迁，支撑新兴产业和高附加值服务业的发展，有利于提高城市的治理能力和应对城市化进程中出现的种种挑战，容纳不断新增的城市人口和提高城市的承载力及运行效率，是城市化顺利推进、城市经济转型升级、城市发展质量不断提升的基本保障。

二、新一轮技术革命对全球城市化的影响

（一）新一轮技术革命的特征

进入21世纪以来，全球范围开启新一轮技术革命的帷幕。在全球经济增长低迷、亟待应用新技术来寻找新的动力、环境污染等现实问题迫切需要解决、科学技术发现不断取得重点突破的背景下，新一轮技术革命在全球范围内开始快速扩散。与以往历次技术革命不同，新一轮技术革命呈现出4个方面的主要特征。

一是以数字化为主导。新一轮技术革命突出地表现为物联网、大数据、云计算等一系列数字技术的出现，以及应用领域的创新性突破和经济社会行为的数字化转型。数字技术的突破直接促进了信息的数据化。数据要素及其新的组合应用引发生产方式的重大变革，尤其是数字技术将赛博（Cyber）世界和比特（BIT，Binary digit）世界有效连接融合，推动了数字经济兴起。数字技术的发展引发通讯方式、电子商务、电子支付和智能制造等领域的变革，极大地改变了决策、生产和交易的方式，出现了一系列新产业、新业态、新模式，加快了传统产业的数字化转型和智能化发展，数字的产业化和产业的数字化显著提升了经济效率，“信息经济”时代逐渐转向“数字经济”时代。

二是以智能化为指向。从生产角度来看，新一轮技术革命与以往历次技术革命的最大区别在于其生产和服务的智能化指向。从制造业到服务业再到农业领域，在自动化基础上日益转向智能化，涵盖设计研发、加工组装、物流配送、金融服务等各个领域。数字化技术加速了劳动工具的智能化，3D打印、数控机床、智能机器人等智能装备快速涌现，劳动工具从传统的能量转换工具向智能工具演进。万物互联、数据驱动、软件定义、平台支撑、组织重构、智能主导正在构建新的制造体系、服务体系，成为全球新一轮产业发展的制高点。

三是以绿色化为引领。针对人类面临的环境污染、生态破坏以及全球气候变暖等问题，新的技术在促进经济增长的同时，需要以更加低成本的方式实现绿色发展。尤其是在能源、交通和制造领域，绿色技术的突破和广泛应用成为新一轮技术革命的突出特征。新的能源技术突出地表现在清洁化、低碳化利用关键技术，如新一代核能、页岩气、氢能、可燃冰等清洁能源技术，以及储能和分布式能源关键技术、智慧能源管理技术。在交通领域，锂电池和充电桩等技术的突破，使得氢能、电能等新能源汽车的发展日益受到重视，全球主要国家纷纷推出了传统汽车退出的时间表。在生产制造领域，生产制造技术更加注重节能、节水、资源综合利用和低碳排放，与智能化生产并重。

四是以融合化为趋向。以数字技术为主导的新一轮技术革命具有融合性、互联性和群体突破的特征。大数据、物联网、云计算等新一轮数字技术创新一经出现，就迅速向各领域渗透，与能源和交通其他技术相互交叉，融合创新不断加快，影响也更为深远。例如，传统能源巨头埃克森美孚、雪佛龙、壳牌与科技巨头微软展开深入的合作，道达尔则与谷歌携手协同推进技术创新。奔驰、丰田等许多传统汽车厂商与信息技术公司合作共同促进技术的研发和产品的创新。信息技术、交通技术和能源技术的全方位融合性变革，改变了以往独立创新的特征，呈现出技术创新相互融合、交互促进的新局面。

（二）新一轮技术革命的演进趋势

当前，新一轮技术革命仍处在持续演进的拓展期。随着技术的进一步突破、技术融合和应用的日益广泛，未来技术变革将呈现出一系列新趋势。

一是信息技术向高速、高效和智能化趋势发展。数字技术和物联网的广泛应用，海量数据出现，对硬件的处理速度、储存容量的要求越来越高，计算机硬件将呈现处理高速化、大容量的特征。通信传输技术发展将转向6G、卫星互联网和空天互联网技术，向高速度、大容量、长距离、低时延方向发展，有效促进万物互联的实现。通用人工智能将成为下一代人工智能重点突破的方向。区块链技术将围绕共识算法、加密算法等底层核心技术不断取得突破，并与人工智能、大数据、物联网等技术深度融合。

二是能源技术向低碳化、分布式和智能化持续转变。能源新技术正在与现代信息、材料和先进制造技术深度融合，太阳能、风能、新能源汽车等低碳能源技术不断成熟，大规模储能、氢燃料电池、分布式能源等技术有望突破。在应对气候变化的大背景下，低碳能源技术迅猛发展（图3），推动世界能源结构加速向低碳化无碳化方向演变。分布式能源将使得能源系统具有利用高效、运输损耗小、运行灵活、系统经济性好等优点，已成为全球能源行业的重要发展方向。能源与信息技术深度融合为特征的能源技术变革正在广泛应用，推动了以智能电网为核心的智能能源体系建设。

三是交通技术向超高速化、智能化、绿色化和共享化持续变革。交通技术目前呈现出从系统、工具、基础设施和服务运行等多个环节共振变革的特征。“超级回路系统”和磁悬浮技术有望成为下一代超高速轨道交通系统的解决方案。基于传感器和车联网系统的无人驾驶汽车技术将进一步实现舒适、安全的驾驶体验和人力成本的节约（图4）。以燃料电池汽车为代表的新能源汽车具有节能、高效、低污染、低噪音等特点，极大提升车辆性能。“出行即服务”将实现公共交通、私人交通和共享交通等多部门数据整合共享，优化服务供给的协调配合，提供高度响应化的一站式高品质出行服务（图5）。

四是其他技术呈现出群体突破趋势。新一轮技术革命呈现多点突破、群体性突破的态势，正在形成多技术群相互支撑、齐头并进的链式变革。例如，在新材料领域，正在向个性化、复合化和多功能化的方向发展，石墨烯、柔性显示材料、仿生材料、超导材料、智能材料等层出不穷。在生命科学领域，基因组学、合成生物学、脑科学、干细胞等领域的突破性进展正全面提升人类对生命的认知、调控和改造能力。

（三）新一轮技术革命对经济社会发展的影响加速显现

新技术的广泛应用和大规模商业化，对经济发展产生了深远影响。

一是创造新的生产要素，加快新兴产业快速发展和产业链升级。新技术引发“关键生产要素”变迁，数据成为越来越重要的生产要素，直接促进了数字经济的发展，加快了电子商务、工业互联网等新兴产业快速发展，加快了产业链的融合、分解与消失进程，形成更高水平的数字化产业链和供应链。

二是改变区域间的比较优势和竞争优势，推动数字贸易、服务贸易的快速发展，促进全球产业链和贸易格局重塑。随着交通和信息技术的发展，运输成本和交流成本显著下降，会极大提高服务贸易的便利性，改变区域间原有比较优势，推动研发、制造、产业组织和分工、投资、贸易等围绕新的技术体系和生产要素进行重构，引发制造业和服务业在更大的区域范围内甚至全球范围内进行迁移，全球价值链、供应链和产业链在空间上的重新分解与组合。

三是推动生产方式智能化、平台化和网络化，平台经济等新型产业组织快速兴起。物联网、云计算、人工智能、虚拟现实、增材制造、机器人等突破性技术的发展，特别是信息物理系统的发展，充分整合、优化虚拟和现实世界中的资源、人才和信息，形成高灵活度、高资源利用率的“智能工厂”。生产方式的平台化催生了新型产业组织，出现了极具有影响力的平台型企业。根据中国信息通讯研究院监测的数据显示，截至2019年底，全球市场价值超100亿美元的数字平台企业达74家，价值总额达8.98万亿美元，同比增长41.8%。新一轮技术革命使得资源配置趋于网络化、协同化、分散化，生产供应模式由大规模生产转向大规模定制，生产组织日益由集中化组织向分散化、扁平化和虚拟化转变。

四是加快生活方式向数字化、共享化和绿色化转变。在数字化生存环境中，人们的生产方式、生活方式、交往方式、行为方式都呈现出全新的面貌。以大数据、人工智能、云计算为代表的数字技术正在对城市生活方式进行全面重塑。数字技术的广泛应用，给城市居民生活带来更多选择与便利。交通技术的发展，特别是与数字技术的融合，改变了城市出行的方式。新能源技术的发展推动城市用电、用能由传统能源向新能源转变。

五是改变就业和收入分配格局。数字技术在提高生产力、促进经济增长的同时，对就业和劳动力市场造成了明显的短期冲击，特别是劳动节约型和技能偏向型新技术的发展，造成了“技术性失业”。技术变革带来的数字鸿沟，还可能扩大不同群体间机会和收入差距，特别是在贫困地区和国家仍然有许多人没有分享到数字技术红利。但从长期看，新技术的广泛应用将提高生产率，带动经济增长，创造大量的新就业岗位并最终有利于就业。

（四）新一轮技术革命下全球城市化呈现新趋势

新一轮技术革命的扩散、新兴产业的兴起和传统产业的数字化转型，引起城市化动力、方向和质量的变化，全球城市化进程、城市体系、城市空间结构以及城市治理等将会出现一系列新趋势。

一是全球城市化出现新动力。从全球城市化未来趋势看，新一轮技术革命会推动工业化和服务业的发展，全球城市化水平将持续提高。多数发达经济体城市化率水平已超过80%（图6），技术革命对其城市化进程影响有限，城市化仍将维持在低速增长水平。发展中经济体城市化水平仍然较低，新一轮技术革命将会加速其城市化进程，成为全球城市化的主要增长区域。亚洲正在通过数字创新为工业化和城市化提供新动力，未来的城市化速度将明显高于其他地区。在非洲地区，新一轮技术革命会带动其产业升级，并有利于完善基础设施和各种公共服务，持续增强对农村人口的吸引力，从而保持较快的城市化增长速度。

二是大都市区人口产业承载力增强。新一轮技术革命提高了城市基础设施、公共服务和城市治理能力。通过缩短通勤时间、提高通勤效率，扩大城市通勤距离和范围，使作为一体化劳动力市场意义上的大都市区范围进一步扩大。城市集聚收益和拥挤成本的平衡点和临界规模不断提高，大都市区的人口规模和密度进一步提高，人口承载能力增强，人口集聚程度相较于中小城市会更加显著（图7）。随着创新要素和创新活动的高度集聚，大都市区成为以服务业集聚为主的就业和经济增长空间，产业规模将进一步提高。

三是城市体系价值链功能分工加快演进。技术革命将加快推动城市体系价值链的功能分工深化。随着高速铁路等交通体系的发展，城市间运输成本和运输时间的缩短，数字技术使交流沟通更加便捷，成本大幅下降，区域联系更加紧密，一体化程度提高。价值链的不同环节在中心—外围城市之间出现区位再选择。随着价值链集聚区位的演变，知识中心型城市将加快兴起，集聚大量的高技能劳动者和高水平研究型大学，具有高层次知识创新能力。国际消费中心城市将成为全球消费资源的配置中心，引领全球消费发展。

四是城市生活方式加速向智能、包容和绿色转型。新一轮技术革命发生以来，城市生活方式已经发生了巨大改变。互联网、大数据、智能交通、可再生能源、智能交通出行技术在城市基础设施运营、公共服务、交通管理、智能建筑等方面得到广泛应用，“智慧城市”建设在各国持续推进。电子政务、数字政务的广泛应用，将大幅提升公共资源供给效率。随着可再生能源技术、智慧能源管理技术以及无人驾驶、智慧交通的发展，城市化石能源消耗将大大降低，减轻城市污染，显著降低碳排放，促进城市生活方式绿色可持续。

五是城市空间结构在融合中重塑。随着自动驾驶汽车和车联网的发展，城市交通体系将有望得到优化，城市将会有更多的绿地、公园和公共服务设施空间。新一轮技术革命成果持续发展和广泛应用还将推动教育和医疗资源，餐饮、零售以及其他生活服务需求供给匹配效率越来越高，进而推动实体商业和服务空间的重构。传统的城市空间格局将会发生改变，生产空间、商业空间、居住空间、公共设施空间和绿色空间将会出现融合化趋势，从以物为导向的城市空间日益转向为以人为导向的城市空间格局。

六是城市公共治理能力显著提高。随着数字政务体系的进一步完善，制度的调整和相配套改革的推进，不同部门间的协同性将进一步提高，政务服务流程和体系将会进一步优化。数字技术的发展将能够更有效提升政府对经济、交通、环境、碳排放、住房、教育、医疗、卫生等领域的监测管理能力。居民参与城市治理的程度将极大地提高，这将推进政务信息的公开和透明。数字孪生技术将使城市设计规划智能、科学、有效，实现数字城市与现实城市的同步规划、同步建设和同步管理。

需要指出的是，新一轮技术革命背景下，创新型城市在全球城市体系的地位将显著上升。城市体系结构临界规模趋于提高，大都市圈和城市群结构在全球城市发展的主导力显著增强。城市内部产业组织的空间灵活性、辐射集聚能力和环境亲善度将明显提升。内涵式、可持续的高质量发展将成为城市发展模式的主旋律。智慧城市和大数据等技术将赋能城市治理模式走向精细化运营。收入不平等问题也将随着技术革命的深化在长期得到改善。

三、新一轮技术革命与中国城市化

（一）中国城市化进入向高质量发展转型的关键阶段

新中国成立70多年来，特别是改革开放40多年来，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城市化进程，成为世界城市化历史上的奇迹。中国城市化发展内生于中国发展战略选择和产业结构变迁模式，也得益于改革开放和融入全球经济体系，在快速工业化的进程中实现了城市化持续快速发展。城镇化率快速攀升，2019年中国城镇化率已达到60.6%（图8），中国城市化进程和工业化进程的协调发展持续增强，产业结构和就业结构持续调整优化。

随着城市化的推进，中国城市的城区面积和建成区面积快速提升。城区面积从2008年的17.81万平方公里增加到2019年的20.06万平方公里，增长12.6%。更能反映城市空间扩展的建成区面积从2004年的3.04万平方公里增加到2019年的6.03万平方公里，增长98.4%，超过同期56.3%的城镇人口增长，即我国空间城市化的速度显著快于人口城市化的速度（图9），反映出我国城市化进程中土地利用粗放、集约程度不高的特点。

新发展格局下，推动城市化发展的动力机制将发生很大变化。传统的城市化融资模式靠地方政府主导，依赖土地出让收入、通过地方融资平台发行城投债，造成了大量或有负债，地方财政承担了很大部分负有担保和救助责任的债务（图10），地方政府的债务风险和潜在金融风险值得关注。随着经济增速回落、城市化发展的外部环境发生深刻变化，城市经济由制造业主导向服务业主导加快转变，畅通内循环、扩大内需成为高质量发展要求下带动经济增长的主力军。与此同时，城市功能不断拓展，许多城市正在从传统的制造中心、贸易中心、交通枢纽向全球创新中心、国际消费中心、要素配置中心转变。

总体来看，中国的城市化进入向高质量发展转型的关键阶段，依靠资源聚集、制造业驱动的传统动力正在弱化，迫切需要转向依靠技术变革、效率提升、改革开放等创新动力，在新阶段实现城市化高质量发展。

（二）新一轮技术革命对中国城市化的积极影响

新一轮技术革命将给中国城市化发展动力和城市布局、建设、运行、管理等带来全方面变革，对中国城市化发展产生深远重大影响。

一是推动城市产业升级和竞争力提升。通过产业升级不断强化城市发展的产业支撑，是城市发展的必然选择。防止城市衰退、促进城市振兴的最终办法，就是利用技术和政策推动持续创新和新兴产业的大量涌现和快速发展，用产业升级周期来形成新的城市发展周期。新一轮技术革命会带来新的生产要素，催生新产业和新业态，成为当前和今后一个时期推动产业变革和效率变革的主要领域。这将促进中国战略性新兴产业发展，推动技术与各产业深度融合，优化城市基础设施和房屋的建造运营方式，创新技术和商业模式，推进新消费市场扩张等方式提供强大支撑，推动城市产业升级和竞争力提升，并推动中国进入数字经济时代。以国民经济主导产业服务业来说，新一轮信息技术能够有力推动中国服务业的数字化转型，加快服务贸易方式转变和创新。在海淘、海外带货、网红直播等新销售模式的带动下，消费者对海外商品的认知度、认可度不断提升，带动进口电商呈现出爆发式增长（图11）。

二是促进城市化水平提升和空间形态优化。新一轮技术革命将进一步推动人口向城市聚集，2035年前中国城市人口规模仍将保持较快增长速度。交通技术及能源技术的快速发展和应用，不仅会促进传统制造业、服务业转型升级和提高效率，也会改变传统产业布局的区位选择。从空间分布来看，数字经济以及数字经济和制造业相结合的新兴产业、新型业态更多地分布于大城市，特别是在城市群范围内，成为中国当前和今后若干年内可预见的效率高地和就业机会集聚地，尤其是平台经济和独角兽等创新企业的集聚地。可以预见，未来较长时间内由于效率和就业优势，人口向城市群集聚将成为显著性特征。这意味着城市发展模式的巨大转变和城市化空间格局的进一步调整。

现代信息技术和交通技术会进一步提升大型城市与周边中小城市的互联互通程度，缩短了城市群内大中小城市的时空距离，以大城市为中心的产业布局模式也将相应调整，大城市的制造业将调整转移，中小城市利用在空间、资源、劳动力等方面的比较优势，因地制宜选择适合自身发展的特色产业，与大城市形成具有合理地缘经济关系和分工关系的产业链体系，加快促进以产业分工合作为基础的城市群的形成发展（图12）。更为重要的是，大城市和区域中心城市的高新技术产业和现代服务业加快发展，有利于中国以城市群为主导、以大型中心城市为平台参与、促进全球技术创新及新产业、新业态的发展，促进中国主要城市群加快融入全球城市体系，实现城市群综合竞争力、国际影响力的提升，形成世界级城市群和全球城市。

三是提升城市治理现代化能力。随着大数据及相关技术的飞速发展，获取大量城市级别的数据并进行大规模分析计算逐渐成为可能，城镇化与城市发展的研究也随之逐渐从传统的定性分析向定量分析预测和优化发展。这一转变将给城市规划、设计和运行管理工作带来全新的革命性变化，有利于解决目前城市发展的诸多问题，实现城市可持续发展。通过建立描述整个城市几何、物理、经济活动和社会活动的量化模型，从而把城市的规划、建设、运行管理提升到定量化，是城市发展领域将要出现的最重要技术变革。技术创新，尤其是移动互联网技术，创新和丰富了公共服务供给的手段和方法，提高了公共服务的供给效率。

四是推动解决城市化进程中的不平等问题。数字技术、移动互联网技术的发展降低了城乡之间的交流成本，高铁、磁悬浮等新型交通方式的出现降低了城乡间交通成本。总体看，新一轮技术革命进一步降低了城乡人口等资源流动的成本，扩大了城市的承载力，有助于逐步缩小中国区域间的城市化水平差距，解决城市化进程中的不平等问题。

新一轮技术革命不仅会影响中国城市化水平和速度，加快大都市圈及城市群发展，促进多中心网络化城市体系形成，实现城市治理水平的提高和城市化进程中不平等问题的加快解决，而且还会对中国城市融入全球城市体系、参与全球城市群竞争产生深远影响，促进中国城市化进入高质量发展轨道。

（三）高度关注新一轮技术革命对城市化发展的挑战

新一轮技术革命方兴未艾，在给中国城市化发展带来巨大红利的同时，也要清醒看到由此带来的一些挑战。

一是城市之间竞争日益激烈。在历次技术革命中，既出现一些新崛起的城市，也有一些城市恰恰在技术革命进程中衰落。中国如果不能抓住新一轮技术革命的机遇，不仅可能会加大同世界级城市群的创新差距，而且在发展中国家城市竞争力提升过程中，中国城市的竞争能力和发展空间也可能被挤压和削弱。此外，新一轮技术革命也会进一步加大东中西部地区之间城市发展差距，部分资源型、传统产业密集型城市也会出现城市发展停滞、乃至衰落的现象，这会对城市现有就业结构和就业形态形成很大冲击，可能会在一定时期内扩大城市间和城市内部收入差距，加剧中国城市发展不平衡问题。

二是城镇就业结构和居民收入分配格局调整变化。新一轮技术革命背景下，劳动技能趋向多元化，劳动者知识体系趋向复杂化，智力劳动者所占比重增加，创新能力成为就业的门槛。因此，新一轮技术革命会引发对城市常规工作岗位的替代。从影响区域来看，东部发达地区服务业成为吸纳就业的主要部门，但在技术革命带来的服务业收入极化、市场集中度上升以及大公司内部收入差距增加等影响的同频共振作用下，短期内东部发达地区城市内部收入不平等情况可能进一步加剧。同时，制造业仍然是中西部地区吸纳就业的重要部门，中短期内可能持续受到产业转型带来的收入破坏效应，另外在承接东部地区产业转移时还会面临着来自东南亚和非洲等新兴国家的竞争，可能导致与东部地区平均收入差距进一步扩大。

三是信息时代“数字鸿沟”现象突出。“数字鸿沟”首先体现在信息技术使用的代际差距上。青年群体是新一轮技术革命特别是互联网技术发展的主要受益群体，也是率先接受、使用各类新技术产品及服务的消费群体。受知识结构、生活习惯等因素影响，老年群体适应新技术产品和服务的过程较长，各类新技术产品的设计对于老年人而言也并不适用，比如围绕老年人群体进行人性化设计的手机款式不多、许多公共设施需要借助智能化手段才能使用；老年信息科技产品和服务的安全性能、适老化特征和质量水平不足，这些都会加剧老年群体和青年群体在技术使用、分享过程中的“鸿沟”。“数字鸿沟”还会加剧现代城市社会与传统农村社会的分隔，对城乡二元社会结构产生“固化效应”。尽管农村地区利用信息技术的程度在较快提升，但现代信息技术在城市和农村地区的渗透度和利用率相差较明显，这会进一步拉大城乡教育水平、文化生活水平的差距，不利于城乡一体化发展。此外，城乡“数字鸿沟”还阻碍了农民工特别是中老年农民工技能的提升，同时还制约了农村剩余劳动力就业技能的提高。

（四）中国经济发展前景展望：2020~2050年

2020~2050年间，中国将从目前的中等收入国家跨入高收入国家行列。中国经济增速将逐步回落，经济结构和人口结构发生重大变化，发展质量将显著增强。以服务业为主体、以创新为驱动的中国经济内生增长模式更加巩固成熟，老龄化水平进一步提高、家庭小型化趋势更加明显。2020年中国服务业增加值占GDP的比重为54.5%、消费占GDP的比重是54.3%。参照发达经济体在不同发展阶段的产业结构变迁情况，结合我国实际情况，预计到2035和2050年，我国消费占GDP的比重将分别提高到68.8%和76.3%（表3）。消费驱动的中国经济内生增长模式更加成熟。

2020~2050年间，中国产业结构仍处在大调整、大转型过程中，第三产业发展的潜力和空间仍然很大，第二产业和第一产业占比将延续回落态势，以生产性服务业为主导、“三产”加快融合发展的新型产业结构将逐步形成并稳定下来。参照发达经济体在不同发展阶段的产业结构变迁情况，结合中国实际情况，在基准情景下，预计2035年和2050年的中国第三产业增加值占GDP的比重将分别提高到63%和70%左右，比2020年分别约提高8个和15个百分点；第二产业增加值占GDP的比重为32%和27%，比2020年分别约降低6个和11个百分点；第一产业增加值占GDP的比重为5%和3%，比2020年分别约降低3个和5个百分点。

（五）新一轮技术革命背景下中国城市化前景展望

在新一轮技术革命的有力推动下，2020~2050年间中国城市化质量和效率将明显提升、城市发展模式更加科学合理、城市治理能力显著增强，出现一批世界级城市群和新全球城市。

一是城市化质量和效率明显提升。新一轮技术革命会提高中国城市的发展质量和效率，特别是那些具有规模经济效应以及基础设施配套完备的城市，依靠科技、知识、人才、资金以及制度等创新要素驱动城市的发展，反过来又加速了人才、资金等创新要素的集聚。新一轮技术革命以数字技术、智能技术为基础，带动中国城市产业结构和就业结构发生深刻变革。信息处理、研发、设计、管理的工作岗位需求大幅增加，大量就业岗位向办公室、实验室转移，研发、设计、管理等知识型员工成为就业主体。绿色城市化将成为未来中国城市化进程的主动选择和战略安排。能源供给将由目前的以煤为主转为风、光、水、核等零碳能源为主的低碳方式，能源消费侧也将大幅度提高电力比例并由刚性用电模式转为柔性用电，以与不确定的可再生电力匹配。

二是城市空间发展格局不断优化。2020~2050年间，以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展的空间格局加快形成，城市群内部的大中小城市功能布局进一步优化、协同发展效应充分显现。根据相关数据测算，到2050年京津冀、长三角和珠三角城市群将集聚全国30%的人口、创造60%以上的国内生产总值，现有19个城市群将集聚全国80%以上的城镇人口、占用全国65%左右的城镇建设用地。分城市群看，京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群功能持续优化提升，集群式发展特征明显，主要表现为服务业占比持续上升、人均可支配收入较高。山东半岛、中原等城市群不断发展壮大，哈长、辽中南等城市群加快培育发展，促进人口、产业和经济均衡分布。

三是城市发展可持续性增强。交通、能源、信息等技术的新一轮发展，为推动城市可持续发展提供了历史性机遇。2050年的中国城市空间资源利用更加充分、城市规划更加精细化、城市环境更加宜居，不再盲目扩张城市规模，也不再继续走靠出让土地来推动城市建设的老路。未来中国城市的发展会统筹考虑社会、经济以及生态发展，增强城市空间规划的指导性和约束性，保持合理适度的开发强度，打造人与自然和谐的空间主体。绿色生产、绿色消费将成为城市经济生活的主流，节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例会大幅提高。城市可持续的投融资模式基本建立，投资的重点将转向提升城市综合竞争力和满足居民更高层次的需求，投融资体系将以市场化为方向，发挥地方债券、地方财政收入和开发性金融等政策资金，吸引社会资本进入。

四是出现一批世界级城市群乃至全球城市。2050年中国城市化将进入成熟期，城市化进程基本完成。京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群，未来将构建起开放型城市发展格局，跨身世界级城市群行列。作为世界级城市群中的核心城市，北京、上海等特大城市的发展能级将进一步提高，产业结构将加快向高端服务业和先进制造业为主转变，创新能力、引领能力、国际影响力将不断提升，成为参与全球竞争的主要平台，有望成为具有全球影响力的世界一流城市乃至全球城市。京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群中的区域中心城市，具有较强的技术应用和扩散能力，产业结构以中高端制造业为主，生产性服务业发达。还有一类是传统优势农业区域城市，农业机械化和信息化水平大幅提高，具有较高的农业生产率。产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升。

四、新阶段城市化高质量发展的战略路径与政策

抓住新一轮技术革命拓展期和中国经济社会结构转型升级的双重机遇，围绕“技术、要素、产业、制度”等核心动力机制协同推进，加快构建中国城市化高质量发展的动力系统。要利用国内超大市场规模的优势，加快新技术研发和广泛应用，形成强有力的技术外溢效应，推进制造业转型升级和迈上中高端，加快促进服务业特别是生产性服务业、生活性服务业双轮驱动发展，为城市化发展提供强有力的创新动力和发展活力；同时要深化以创新为导向的体制机制改革，提高城市对外开放水平，破除人口、资本、土地、数据等要素在城乡之间、城市之间、区域之间自由流动的体制机制障碍，提升城市治理体系和治理能力的现代化，有效应对收入差距等挑战，加快形成以城市群为主要形态的城市化高质量发展新模式。

（一）提升城市创新能力

一是强化城市战略科技力量，加快建设国际科技创新中心。以大型城市为核心加快促进各类研发机构发展和优化研发布局，推进科研院所、高校、企业科研力量优化配置和资源共享，加强基础研究、注重原始创新，推进学科交叉融合，完善共性基础技术供给体系。布局建设综合性国家科学中心和区域性创新高地，支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心。

二是进一步强化产业链协同创新，完善产学研合作机制，突破关键核心技术。充分依托我国的市场与人才优势，积极搭建新型技术合作平台，鼓励商业模式创新。科技实力强的大城市，要瞄准人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学、生物育种、空天科技、深地深海等前沿领域，实施前瞻性、战略性的国家重大科技项目。

三是实行严格的知识产权保护制度，发挥知识产权法院的作用，实施惩罚性赔偿制度。完善金融支持创新体系，促进新技术产业化规模化应用。加强知识产权保护，大幅提高科技成果转移转化成效，为高质量城市化提供鼓励创新的制度保障。

四是完善创新成果转化激励政策。健全创新激励和保障机制，构建充分体现知识、技术等创新要素价值的收益分配机制，完善科研人员科技成果、知识产权归属和发明成果权益分享机制，不断提高科研人员成果转化的收益比例。

五是完善创新激励机制，激发人才创新活力。深化人才发展体制机制改革，全方位培养、引进、用好人才，造就更多国际一流的科技领军人才和创新团队，培养具有国际竞争力的青年科技人才后备军。

（二）强化城市化的产业支撑能力

一是加快发展战略性新兴产业。加快壮大新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等产业。推动互联网、大数据、人工智能等同各产业深度融合，推动先进制造业集群发展，构建一批各具特色、优势互补、结构合理的战略性新兴产业增长引擎，培育新技术、新产品、新业态、新模式。促进平台经济、共享经济健康发展。鼓励企业兼并重组，防止低水平重复建设。

二是以智能制造为核心，深化新一轮信息技术与制造业融合发展。抓住新一轮科技革命和产业变革演进趋势，推动人工智能、5G、工业互联网等信息技术在制造领域的广泛应用，通过对制造业全产业链的改造，实现制造业数字化、网络化、智能化发展。加快制造能力平台化开放，依托工业互联网平台实现制造资源和生产能力在线共享和优化配置，发展平台经济、共享经济等新业态。

三是推动技术创新对传统产业的改造。中国传统产业门类众多、技术改造潜力巨大。围绕智能、绿色等产业升级方向，完善新技术、新工艺、新材料、新设备、新业态、新模式的应用推广机制，推动信息化与工业化的深度融合，提升传统产业创新发展能力。在劳动密集型行业加快推动“机器换人”，推进企业技术改造和设备更新，稳步提高劳动生产率。

四是大力发展服务业，实现生产性服务业与生活性服务业双轮驱动。重点发展研发设计、第三方物流、融资租赁、信息技术服务、节能环保服务、电子商务、法律服务、服务外包等生产性服务业，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，推动各类市场主体参与服务供给，推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合，加快推进服务业数字化。推动生活性服务业向高品质和多样化升级，加快发展文化、旅游、教育、娱乐、体育、医疗、健康、养老、育幼、家政、物业等生活服务业，加强公益性、基础性服务业供给，推进服务业标准化、品牌化建设，满足城市居民日益提高的发展型、享受型的消费需求。

五是加快数字化发展。发展数字经济，推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范，推动数据资源开发利用。扩大基础公共信息数据有序开放，建设国家数据统一共享开放平台。保障国家数据安全，加强个人信息保护。提升全民数字技能，实现信息服务全覆盖。积极参与数字领域国际规则和标准制定。

（三）优化以城市群为主体形态的城市空间布局

一是强化城市规划先导作用。按照资源环境承载能力状况和开发强度控制要求，兼顾城镇布局和功能优化的弹性需要，从严划定城镇开发边界和城镇空间。细化城市化空间治理单元，在县域层面划定生态、农业、城镇空间及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三区三线”空间格局。

二是拓展中国优势城市化地区发展空间。持续提高中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，不断增强创新发展动力，使优势地区有更大发展空间，为城市化提供核心增长动力。支持主要城市群和中心城市进一步强化国际竞争优势，提高创新能力的水平，加快迈向全球产业链中高端，打造世界级创新平台和增长极。帮助欠发达的城市补短板强弱项，积极承接主要城市群和中心城市产业转移，逐步融入全球产业分工体系，获得发展空间。优化经济布局、增强区域发展协调性。

三是构建“两横三纵”的城市化空间战略格局。以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，构建以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成部分的城市化空间战略格局。

四是完善城乡土地利用体系，提升土地利用效率。适应新一轮技术带来的产业和行业形态的多样性和不确定性特点，要增强土地资源配置的灵活性，为未来产业升级留足发展空间。在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给。积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。加快推进城乡统一的建设用地市场建设，统一交易规则和交易平台，完善城乡基准地价、标定地价的制定与发布制度，形成与市场价格挂钩的动态调整机制。积极开展土地指标跨区域交易试点，探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制，用市场化的交易机制，增加有发展优势和发展潜力的城市新增建设用地指标，主要用于支持创新产业发展。

（四）加快形成世界级城市群和培育全球城市

一是提升全球创新资源集聚能力和创新成果转化能力。鼓励培育和发展科技型中小企业。为创新型中小企业提供良好政策环境，发挥大企业和中小企业在创新能力培育和转化中的协作功能。鼓励开放融合式创新，跨领域、跨行业的创新活动，一方面加大“卡脖子”核心技术的攻关能力，另一方面借助互联网平台实现对更多行业有辐射能力的共性技术创新突破。鼓励跨区域联合创新、协同创新。各城市群内的不同城市要发挥各自优势，增强协同创新能力，打造具有全球影响力的科技创新中心。

二是加快推动与世界级城市群和全球城市相匹配的产业结构，发展未来产业。瞄准未来，积极发展生物科技、可再生技术、智慧制造、大数据信息平台等前沿行业。增强产业生态系统的竞争能力，在城市群内部和城市群之间形成更大范围的产业链环节。发展现代服务业，中国主要城市群和中心城市要加快建立以服务经济为主导、三产融合发展的产业格局，推动创新、金融、教育、卫生等现代服务业发展。

三是打破行政区划的障碍，增强中心城市与周边城市的发展合力。加快制定城市群统一的土地利用、城市规划和产业规划。要打破单个城市的规划体系限制，从整个城市群发展的角度制定和实施相关规划，新增建设用地指标要向有经济活力的大城市倾斜，基础设施投入要统筹考虑，打通各类“断头路”和“最后一公里”。基本公共服务要尽快实现同城化待遇。以城市群公共服务均衡普惠、整体提升为导向，统筹推动基本公共服务、社会保障、社会治理一体化发展，持续提高共建共享水平。推动公共服务从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变，促进优质教育医疗等公共服务资源共享。建立统一开放市场体系。以打破地域分割和行业垄断、清除市场壁垒为重点，加快清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，在城市群范围内营造规则统一开放、标准互认、要素自由流动的市场环境。

（五）着力提高城市发展质量

一是系统布局和加快新型基础设施建设。抓住新一轮技术革命的机遇，以技术创新为导向，以信息网络为基础，加快第五代移动通信、大数据中心、人工智能和工业互联网、新能源消纳和存储设施、智慧能源系统等新型基础设施建设，为城市实现数字化转型、智能升级、绿色发展、融合创新提供基础设施体系支撑。

二是加快完善和提升现代城市交通体系。以大型城市为枢纽和关键节点，加快完善综合运输大通道、综合交通枢纽和物流网络，加快城市群和都市圈轨道交通网络化，切实提高城市群内部、城市群之间、城乡之间的互联互通水平，为促进以大型城市群为主导的城市化高质量发展提供便捷高效的交通支撑。

三是补齐城市基础设施短板。重点补齐城市市政工程、公共安全、生态环保、公共卫生、物资储备、防灾减灾、民生保障、社区服务、新能源充电桩等领域的短板，推动城市燃气、电力、供水、公共服务等领域的设施更新和智能化技术改造，为城市安全健康运行提供支持。

四是加快实施城市更新。加快老旧小区改造和城市更新，确保结构安全、完善基本功能、传承历史风貌、提升居住环境。推动城市有机更新，多途径、多渠道地改善群众居住条件、居住环境和居住质量，提高群众幸福感和获得感。出台城市更新和老旧小区改造的法律法规、实施意见和配套政策文件。明确改造标准和对象范围，优化改造模式，创新投融资机制，加强金融、财政、土地、规划等政策协调。充分利用老旧小区内外低效利用的工业用地、非住宅居住用地、空地、荒地等，创新规划变更程序，鼓励混合出让，适度提高容积率，统一规划、统一设计、统一改造、统一运营，实现资金综合平衡。

五是推动城市建设转型升级。抓住新一轮信息、能源、材料等科技革命的机遇，利用信息化、智能化、绿色节能的新技术、新产品、新工艺、新材料，加快推广绿色建筑，提高住房精细化设计和建造水平。大力发展新型建造方式，加快实现住宅建筑模数化和标准化、住宅建造工业化、住宅生产协作社会化，推进住宅建设管理信息化。围绕提高住宅质量整体水平，加大科研投入，建立科技创新平台，促进新技术、新材料在住房建设领域中的集成与运用，形成一批研发生产基地和示范建设项目。完善大型居住社区配套设施建设。

（六）充分利用数字化技术，完善城市治理体系

一是稳步推进智慧城市建设。推动政务信息系统整合共享，打造智慧政府。加快推进“互联网+政务服务”，突出精准治理，引导各地区将大数据、物联网等新一代信息技术引入城市管理，推行以数据为基础资源的城市管理新模式，实现精细化管理、人性化服务、提升城市治理水平。融合人工智能、区块链、云计算和大数据等技术，提升政府社会治理和公共服务水平。提升电力、燃气、交通、水务、物流等公用基础设施的智能化水平，实现精准化、协同化、一体化运行管理，构建普惠化公共服务体系。利用信息智能等技术，构建全时全域、多维数据融合的城市管理体系。

二是推进城市服务供给精细化，增强城市包容性。除了满足城镇居民传统的“衣食出行”等公共设施服务需求外，还要针对城市居民消费和服务升级的新趋势，围绕子女教育、住房保障、医疗卫生等新需求，提供精准化的基本公共服务。将户籍家庭和非户籍家庭“一视同仁”，纳入统一的城市公共服务体系。城市政府要通过户籍、教育、医疗等制度改革，为全体城市居民提供均等化的公共服务。现有的住房保障体系要逐步覆盖非户籍家庭，加大环卫、公交等行业从业群体的住房保障力度。

三是推动城市治理的重心和配套资源下沉。依法明晰街道办事处和基层群众性自治组织权责边界，明确基层群众性自治组织承担的公共事项及公益服务，强化自治组织自治功能，为基层群众性自治组织更好发挥基础作用、参与社会治理奠定基础。激发基层治理机构的活力。引入高层次、有经验的社会工作者，以解决社区工作力量不足、服务能力有限、专业化水平不高等问题。

（七）深化以创新为导向的体制机制改革

一是深化户籍、土地等制度改革。全面放宽城市落户条件，完善配套政策，打破阻碍劳动力流动的不合理壁垒。超大特大城市要调整完善积分落户政策，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例；逐步扩大居住证所包含的公共服务项目，使其接近本地户籍居民享有的公共服务水平。形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场。要实施全国统一的市场准入负面清单制度，清除对非本地企业、产品和服务设置的歧视性市场准入限制和市场壁垒，打破行政性垄断，坚决破除地方保护主义。改革土地出让制度和用地模式，增加大中城市住宅用地供应。探索集体经营性建设用地渐进式进入住宅用地市场，实现住宅用地的多元供给。促进城市闲置低效各类用地再开发，提高土地利用效率。

二是加快构建开放型城市格局。有序增加设立自由贸易试验区的城市数量。依托现有新区、借鉴上海、天津、福建、广东等自贸试验区相关经验，结合地方特点，充实新的试点内容，赋予试验区更多改革，未来结合国家发展战略需要逐步向其他地方扩展，推动实施中国城市新一轮高水平对外开放。全面实施准入前国民待遇加负面清单管理模式。简化外商投资项目管理程序和外商投资企业设立、变更管理程序，加强事中事后监管。推动城市产业“走出去”，提高对外投资质量和效率。扩大服务贸易规模，推进服务贸易便利化和自由化，依托大数据、云计算、物联网、移动互联网等新技术，推动城市服务业转型，培育服务业竞争新优势。

三是积极应对城市化进程中的各类挑战。切实提高中等收入人口比重。促进劳动力在区域、城乡、产业和企业之间自由流动，微观上增加个人和家庭收入，宏观上提高劳动生产率。深化相关领域的改革，消除阻碍劳动者横向和纵向流动的体制性障碍，构建“橄榄型”分配结构。加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制。加快推进“混合所有制”和“以管资本为主”的各项改革，打破垄断部门的利益藩篱。加快基础教育、医疗等公共服务均等化进程。创造良好的政策环境和公共服务平台，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会，打破社会身份的固化，阻断贫困的代际传递。高度重视当前持续拉大的多层次“数字鸿沟”挑战。从青少年抓起，高度重视可能出现的不同性别间、不同收入间、不同专业间的“数字鸿沟”问题，将信息技术基础知识和信息技术应用推广作为城市化进程的重要公共政策。

四是构建有利于新一轮技术革命拓展的现代监管模式。制定信息技术发展带来的隐私保护等针对性监管政策。应以数字经济法制化为重点，发挥立法的引领和推动作用，规范信息技术发展与管理，根据各地实际，完善与此相关的个人信息保护法、网络安全法等法规和政策。加强平台经济有效监管，促进平台经济领域公平竞争。预防和制止排除、限制竞争的垄断行为，维护平台经济领域公平竞争、开放包容的发展环境。创新对行业新业态的监管理念和监管方式。

（八）构建中国城市化高质量发展的评估机制与指标体系

中国过去的城市化取得很大成绩，但随着进入高质量发展阶段，课题组按照高质量发展的要求，围绕创新、协调、绿色、开放、共享这五大发展理念，构建了衡量城市高质量发展的指标体系（表4），发挥指标体系对城市化进程的评价和引导作用。该指标体系包括城市在创新、协调、绿色、开放、共享5个方面的发展指标。为了消除指标设计和计算带来的不可共度性，在测量时需对三级指标进行无量纲化处理。同时，为了体现五大发展理念相辅相成，缺一不可的特点，指标体系对每级指标均赋有等值权重，即第一级指标权重均为20分，在此基础上对分别若干指标的权重进行均衡分配。

（注：文中图表有删减。）