联合国气候大会聚焦气候融资 多方呼吁落实承诺

　当地时间11月6日至18日，《联合国气候变化框架公约》第27届缔约方大会（COP27）在埃及举行，旨在寻求各国之间团结一致、落实具有里程碑意义的《巴黎协定》。

　　11月6日，COP27气候大会开幕。埃及外交部长、COP27主席舒克里（Sameh Shoukry）在开幕会上称，我们今年相聚于此，正值全球气候行动处于分水岭的时刻：在一些国家还未从新冠疫情打击中恢复、气候变化导致的灾难愈发频繁的同时，多边主义正受到地缘政治、价格螺旋式上升和日益严重的金融危机的挑战。

　　舒克里认为，未来两周的谈判有望取得成果。他指出，从谈判和承诺转向实施是当务之急。发达国家为适应气候变化向发展中国家承诺的1000亿美元应该兑现，资金问题也必须成为讨论的核心。

　　联合国气候变化公约（UNFCCC）新任执行秘书西蒙·斯蒂尔（Simon Stiell）强调本届会议的三个关键：一是推动谈判转化为具体行动；二是在损失与损害项目等关键议题上取得进展；三是加强透明度与问责制的落实。

　　联合国秘书长古特雷斯（António Guterres）在开幕会上呼吁，发达国家和发展中国家之间要达成一项历史性协议，整合能力，推动世界转向减少碳排放、转变能源系统和避免气候灾难。在COP27会议举行前，古特雷斯11月3日称，COP27必须提供一个明确的、有时限的路线图，为解决“损失和损害”问题填补资金缺口。他说，这一问题将是衡量此次大会是否成功的“试金石”。

　　中国社会科学院世界经济与政治研究所国际大宗商品研究室副主任田慧芳称，2022年的COP27气候大会和2023年的COP28大会分别在埃及和阿联酋召开。阿联酋等中东国家近两年也积极寻求绿色转型，可以预期，“为发展中地区在全球气候治理体系下争取更多的合理权益、摆脱对传统能源的依赖，将会成为未来两年气候谈判的重要内容”。

　　气候变化挑战日益严峻

　　11月6日，在COP27气候大会开幕式上，舒克里指出，零和游戏没有赢家，气候谈判成效关乎世界各地遭受气候变化影响的数百万人的生活和生计。

　　全球应对气候变化的努力持久深远。1992年，《联合国气候变化框架公约》通过，成为世界上首个为全面控制二氧化碳等温室气体排放以应对气候变化的国际公约。此后，在1997年和2015年的会议上，各方先后通过《京都议定书》和《巴黎协定》这两份具有法律约束力的气候文件。

　　根据《巴黎协定》，各国承诺将全球变暖控制在比工业化前温度高2℃并努力实现1.5°C的目标。而根据联合国政府间气候变化专门委员会的评估结论，实现到本世纪末将气温上升限制在1.5℃以内，到2030年二氧化碳排放量需要在2010年的基础上减少45%，并在2050年左右实现净零排放目标。

　　温控目标实现与否对于避免气候变化的最坏影响至关重要。今年以来，极端天气频发，气候危机正在蔓延，气候风险不断加剧。在东非，连续四个雨季的降雨量低于平均水平，是40年来最长的；在巴基斯坦，7月和8月破纪录的降雨导致大面积洪水；在欧洲，极端高温反复出现，其中，7月19日英国气温刷新国家纪录，首次超过40摄氏度，伴随而来的是持续的破坏性干旱和野火，包括莱茵河、卢瓦尔河和多瑙河在内的欧洲河流都降到了极低水位。

　　世界气象组织11月6日发布的《2022年全球气候状况》临时报告称，由于温室气体浓度不断上升和累积热量，过去8年有望成为有记录以来气温最高的8年。2022年的全球平均温度将比1850-1900年的平均温度高出约1.15摄氏度。今年，极端热浪、干旱和毁灭性洪水影响了数百万人，造成了数十亿美元的损失。

　　联合国环境规划署（UNEP）在11月3日发布的《2022年适应差距报告》表示，为适应气候变化已经产生以及未来可能产生的影响，各国加大行动力度迫在眉睫，目前的努力太少、太慢。联合国气候变化司执行秘书西蒙·斯蒂尔（Simon Stiell）说，我们还远远没有达到将全球气温上升限制在1.5摄氏度所需的减排规模和速度。为了实现这一目标，各国政府现在需要加强其气候行动计划，并在未来8年实施这些计划。

　　气候融资承诺兑现有难度

　　在联合国气候大会上，气候融资议题历来是焦点。由于这一议题是气候谈判中长期存在、发达国家和发展中国家立场存在分歧的一个问题，因此也被称为“从未离开谈判间的大象”。

　　气候融资承诺始于2009年。当年，在哥本哈根举行的COP15气候大会上，发达国家承诺到2020年每年提供1000亿美元的资金支持，以满足发展中国家应对气候挑战的需求。这一目标在坎昆COP16气候大会上正式确定，在巴黎COP21气候大会上再次重申并延长至2025年。

　　迄今，1000亿美元的融资承诺尚未兑现。根据经合组织的最新分析，2020年发达国家为发展中国家的气候行动提供和动员的气候资金达到833亿美元。2013-2020年期间，公共气候资金占总资金的大部分，从2013年的380亿美元增加到2020年的683亿美元。OECD在今年7月19日发布的报告中指出，根据双边和多边公共气候资金提供方的最新承诺，到2023年，1000亿美元的气候融资承诺有望实现。

　　对于这一预估，中国社会科学院生态文明研究所可持续发展经济学研究室研究员陈迎认为前景并不乐观。她告诉21世纪经济报道记者，今年，受俄乌冲突影响，美欧国家对乌克兰进行大量经济援助，欧洲能源采购成本明显高于以往，经济上面临低增长高通胀的压力，综合考虑财政预算、政策优先事项安排等因素，发达国家出资意愿下降，出资能力恐“捉襟见肘”。

　　除了气候融资议题，在去年的COP26大会上，围绕资金议题还提出2025年后发达国家新的集体量化资金目标。对此，陈迎估计，在既有的资金义务尚未完全履行的情况下，关于新的资金目标，包括筹资渠道、资金管理和用途等机制性安排，谈判很难取得实质性进展。应敦促发达国家尽快落实1000亿美元气候融资承诺目标。

　　田慧芳也对21世纪经济报道记者表示，气候融资、气候适应、气候损失和损害补偿等与资金挂钩的议题，由于发达和发展中经济体的固有分歧，取得实质性进展的难度很大。

　　田慧芳分析，发达和发展中国家在气候资金的定义和估算方面存在较大分歧，且发达国家更倾向调动私人资本力量来解决气候融资缺口，而不是公共资金。从谈判形势看，气候问题政治化趋向日益明显，增加了谈判进程的不确定性。大国行动或倾向往往会对谈判进程产生决定性影响，特别是美欧在谈判中的合作意向。在未来两周的气候谈判中，背后的政治博弈预计仍然会比较激烈。

　　在行动中寻求更绿色的未来

　　资金投入情况关乎应对气候挑战取得的成效。

　　根据联合国环境规划署11月1日发布的《2022年适应差距报告》，在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）的197个缔约国中，有1/3的国家制定了量化和有时限的气候适应目标。然而，将这些计划转化为行动的资金并未到位。流向发展中国家的国际适应资金比估计需求低5-10倍，而且差距还在继续扩大。

　　《2022年适应差距报告》估计，到2030年，每年的适应需求将在1600亿至3400亿美元之间，到2050年将达到5650亿美元。

　　国际货币基金组织11月4日估计，在未来10年，大约50个低收入和发展中经济体每年的适应成本将超过GDP的1%。IMF总裁Kristalina Georgieva11月4日称，在新冠疫情、通胀等多重因素影响下，这些国家迫切需要国际资金和技术支持。

　　某种程度上，联合国气候大会为各国围绕气候融资等问题展开气候领域的合作提供了契机。

　　在陈迎看来，资金议题是发达国家和发展中国家之间开展气候合作、建立政治互信的“试金石”。如果融资需求得不到很好满足，一些国家提出的有条件减排目标的实现也将会大打折扣。

　　迄今，约有140个国家（占温室气体排放量的91%）已经提出或设定了本世纪中叶的净零排放目标。2020年9月，中国宣布将提高国家自主贡献力度，力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。

　　陈迎指出，全球面向碳中和的进程已经开启，绿色低碳发展是大势所趋，应对气候变化刻不容缓。各国根据国情自主设定了应对气候变化目标，更需要积极寻求适合本国国情的绿色低碳发展路径，将各自的承诺转化为切实的行动。

　　展望未来，绿色转型为基础设施、能源等领域的投资带来了巨大机遇。除了依托公共资金解决气候适应问题，国际货币基金组织提议加强治理，将气候因素纳入公共投资和财务管理，这有助于开启新的融资来源。国际货币基金组织总裁Kristalina Georgieva11月4日指出：“如果我们共同努力，一个更绿色、更健康、更有弹性的未来仍然是有可能的。”

　　古特雷斯呼吁大幅提高融资数量和质量。古特雷斯称，世界迫切需要一种新的商业模式，将适应气候变化的优先事项转变为可投资的项目。

　　气候变化是全球性挑战，离不开国际合作。陈迎表示，在敦促发达国家提供更多资金援助的同时，发展中国家之间加强南南合作也有广阔的前景，“一带一路”倡议为共促绿色发展提供了很好的平台，维护气候安全，共创绿色未来，是人类社会的共同期盼。

 （来源：21世纪经济报道  2022年11月9日）