优化营商环境与扩大国内需求

优化营商环境与扩大国内需求

摘自：《新华文摘》 2023年总第776期

中国社会科学院财经战略研究院课题组

一、引言

优化营商环境是党中央、国务院面对新形势与新要求做出的重大决策部署,是增强市场活力、稳定社会预期、促进高质量发展的有效举措,也是实现发展方式转型升级与打造开放型经济新优势的内在要求。

近年来,随着我国经济体制改革的深入和高质量发展的推进,营商环境在引导与促进改革和发展方面的作用逐渐凸显。

在经济面临较大下滑压力的当下,营商环境与国内需求的理论关系及其现实着力点值得关注。2022年12月,中共中央、国务院印发了《扩大内需战略规划纲要(2022-2035年)》,提出坚定实施扩大内需战略、培育完整内需体系,是加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的必然选择,是促进我国长远发展和长治久安的战略决策。其中,优化营商环境是扩大内需的重要推动力。2023年6月,国务院总理李强在国务院常务会议上强调,要把打造市场化、法治化、国际化营商环境摆在重要位置,推动经济运行持续回升向好。

第一,简化审批手续,实施简政放权将有助于推动创新创业,对稳增长和稳就业有较为明显的支撑作用。在开办企业等方面不断简化审批手续和降低费用是鼓励投资、扩大就业的重要手段。近年来,各地政府纷纷出台有关加快企业登记流程再造,推行“一窗通”服务等内容的政策。经过多年的努力,各地在开办企业方面的申请环节明显减少,申报时间明显缩短,费用也显著减少。在此过程中，政府大数据互联互通和数据共享起到关键作用。正是由于审批环节精简,近年来新增市场主体不断增加。据国家市场监督管理总局数据,截至2021年底,全国登记在册的市场主体达到1.54亿户,同比增长11.1%,其中,企业4842.3万户,个体工商户1.03亿户。从增量来看,2021年,我国新设市场主体2887.2万户,同比增长15.4%。新增市场主体增加将有助于带动就业、促进增长。

第二,优化营商环境有助于促进新型产业成长,优化经济结构,为经济增长提供持续动能。2017年7月17日,习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十六次会议时强调,要改善投资和市场环境,营造稳定公平透明、可预期的营商环境,推动我国经济持续健康发展。2017年1月4日,国务院常务会议上首次提出了“探索包容创新的审慎监管制度,对新产业新业态采取既具理性又有规范的管理措施”。包容审慎制度,即对未知大于已知的新兴产业采取包容态度,给新兴产业成长的空间和试错的空间。这个概念的提出是国内落实优化营商环境政策的重要表现。包容审慎不仅给市场主体以自由创新的确立,也创新了政府监管的新模式。

第三,优化营商环境有助于维护市场公平公正,提振市场主体信心。减少不同所有制企业在市场进入壁垒、融资等方面的不平等是推动民间投资的重要举措。2012年以来,民间投资占全国固定资产投资比重连续5年超过60%,最高年份达到65.4%;尤其是在制造业领域,民间投资的比重超过八成,民间投资已经成为投资的主力军。值得关注的是,近年来,民间投资增速和占比均有所降低,落实优化营商环境政策,逐渐成为支持民间投资盘活存量、做大增量,持续激发民间投资活力的重要推动力。

第四,优化营商环境能够促进居民消费,有助于优化经济结构。受疫情冲击影响,国内消费增速回落,制约扩大内需。在各地陆续出现的促进经济复苏政策中,以优化营商环境带动消费成为重要手段。其政策主要方向集中在加快推进连锁零售企业证照办理便利化、优化食品经营许可证办理流程、提高商业设施装修改造审批效率;加快规范商圈广告、外摆、展示、促销等事项办理流程和标准;优化电商零售发展环境;优化新能源汽车、乡村民宿、文化演出、新品牌孵化等方面。

第五,优化营商环境是实现高质量对外开放,扩大国际贸易的重要支撑。我国通过建设自贸试验区、探索建设自由港、深化外贸管理体制改革,大力推进贸易便利化等措施,营造法治化国际化便利化贸易环境。在推进跨境电商发展方面,国务院先后分3批在杭州等35个城市开展跨境电子商务综合试验区建设,探索形成以“六体系两平台”为核心的管理制度和经验做法。

二、以优化营商环境扩大内需的主要举措

(一)中央对优化营商环境的总体部署

优化营商环境是深化改革、扩大开放的重要内容。建设经济功能区、发展区域经济,培育国际竞争优势的政策中较早地出现了“营商环境”的提法。①2013年,党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出“建设法治化营商环境”。同年,中国(上海)自由贸易试验区正式成立,与此后在多地设立的自由贸易试验区一起,成为推动营商环境改善的制度创新高地。2017年,习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议上发表重要讲话,强调“营造稳定公平透明、可预期的营商环境,加快建设开放型经济新体制”。2019年,国务院全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上指出,深化“放管服”改革,加快打造“市场化、法治化、国际化”营商环境。由此,优化营商环境目标与原则更加明确。

近年来,优化营商环境工作在党中央、国务院的统筹协调与督促推动下得到不断推进,并成为扩大国内需求、构建新发展格局的重要方面。2018年,“国务院推进政府职能转变和‘放管服’改革协调小组”作为国务院议事协调机构成立,下设“优化营商环境组”,负责从放权、监管、服务等方面入手优化营商环境。同时,《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》(国办发[2018)104号)、《国务院办公厅关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》(国办发[2020]24号)、《国务院办公厅关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见》(国办发[2022]30号)等具体政策文件先后出台,针对营商环境中存在的突出问题和短板弱项,从降低门槛、优化服务、提升便利、规范收费、完善监管等方面连续提出了具体的优化意见。

(二)地方政府优化营商环境的主要举措

在国家优化营商环境的总体部署下,各地连续出台政策文件提出改进要求与具体方案,推动营商环境迭代升级。根据中央财经领导小组第十六次会议有关北京、上海、广州、深圳等特大城市要率先加大营商环境改革力度的要求,北京在2017年出台了《关于率先行动改革优化营商环境实施方案》(京发[2017]20号)。根据这一实施方案,北京市发改委联合多个部门,围绕办理施工许可、开办企业、纳税、获得电力、跨境贸易、获得信贷和登记财产等重点领域和关键环节,制定了9个主要政策文件及多项配套措施。这些措施在2018年3月集中公布,后来也被称为首都优化营商环境“9+N”一揽子政策1.0版。①2018年,《北京市进一步优化营商环境行动计划(2018年一2020年)》出台。2019年1月,北京市发布“9+N”2.0版;同年11月,又继续推出新一轮改革政策“3.0版”。2020年,《北京市进一步优化营商环境更好服务市场主体实施方案》(京政办发[2020]26号)发布,成为首都营商环境政策“4.0版”。在被国务院列为营商环境创新试点城市以后,北京

市又出台了《北京市培育和激发市场主体活力持续优化营商环境实施方案》(京政办发[2021]18号)和《北京市营商环境创新试点工作实施方案》(京政发[2022]6号),推出“创新+活力”的“1+1”5.0版改革。

上海优化营商环境的政策措施也在持续升级。2017年,《上海市着力优化营商环境加快构建开放型经济新体制行动方案》出台,提出了24项改革任务,被称为“上海优化营商环境1.0版”。2019年2月,作为2.0版的《上海市进一步优化营商环境实施计划》发布,在简化程序、压缩材料及审批时间等方面提出了具体要求。2020年,《上海市全面深化国际一流营商环境建设实施方案》，即3.0版方案出台,提出全面打响“一网通办”政务服务品牌,提升在世界银行与国家两个营商环境评价中的表现,并加强保护和激发市场主体活力的多项制度供给,形成了“1+2+X”框架设计。2021年3月,上海发布优化营商环境4.0版方案《上海市加强改革系统集成持续深化国际一流营商环境建设行动方案》,提出31项任务207条举措,继续深化、细化、系统化各领域改革,加强地方事权系统集成,提升企业感受度。2021年底,《上海市营商环境创新试点实施方案》(沪府发[2021]24号)印发,提出10个方面172项改革举措。在全方位优化营商环境、提升政务服务的过程中,大数据深度赋能成为政策创新的重要基础。

广州、深圳位于改革开放前沿地区,优化营商环境一直受到重视。①2018年以来,两地营商环境改革措施也经历了由1.0版到5.0版的不断迭代升级。其中,广州将5轮改革的主题分别确定为“简政放权”“指标攻坚”“流程再造”“绣花功夫”“激发活力”,深圳则将改革分为“搭框架”“夯基础”“补短板”“促提升”“抓试点”5个阶段。

2018年以来,各地出台的以优化营商环境为目的推进改革创新的政策文件数量明显增加(见图1)。各地在比较学习的过程中探索创新,优化营商环境成为地方政府主动作为、扩大需求,推动经济发展的重要举措。

综合各地方政府出台的优化营商环境举措,其内容主要可以分为五个方面。一是“优化流程”。其中,既包括精简不必要的事项,也包括诸如“串联审批改并联审批”等通过改变流程节约办事时间的方式。二是“提升效能”。推行“双随机、一公开”现场监督,合并办事窗口、建立综合服务平台,采用线上与线下相结合的办事方式,以及一些地区推行的“7x24小时”政务随时办等,都是增强履职能力、提升服务效率的有效举措。三是“变革制度”。推行承诺告知制度,在精简事前审批事项的同时强化事中事后监管,以及建立行政审批、监督执法公开制度等,都是要通过制度本身的变革,在提升政策透明度、便利市场主体的同时更好发挥政府作用。四是“强化基础”。建立公共信息平台、市场信用体系,打破政府数据信息孤岛、强化数字技术赋能等,是优化营商环境的重要基础。五是“创新应用”。近年来各地形成了“无人干预自动审批”“供地即开工、竣工即投产”“准入即准营”等多项营商环境领域的政策创新成果,这些都是将改革成果应用于服务市场主体的实践之中而得到的。

三、优化营商环境扩大内需的问题与挑战

（一）优化营商环境扩大内需面临的主要问题

1.进一步深化行政体制改革难度加大

“不破行政隶属打破行政边界”的内在症结未打通。一些地区提出了“不破行政隶属打破行政边界”的创新改革思路,但实质上仍然很难触及行政壁垒的根源,导致行政边界所附带的政府权力、经济增长、税收等利益未能充分解绑。从理论上看,内在症结是基于经济增长的晋升激励制度和基于行政区划的分税制。

市场准入歧视和乱作为现象依然存在。相对新加坡等营商环境全球排名靠前的经济体,我国在金融、教育、文化等行业的准入门槛依然较高。地方政府对不同所有制、不同规模、不同地区的市场主体,在基础设施建设、服务业准入、采购招标等领域,在市场主体获取土地、资金等要素时仍然存在或明或暗的歧视或附加条件。

2.涉及营商环境的基础制度仍不扎实

政府各部门监管和服务体系仍未充分形成。各部门各领域的“放管服”改革有快有慢,进展较快部门把它作为成绩可获得上级的肯定和社会宣传,但进展较慢部门可能从一开始就没有把优化营商环境作为核心工作,其出现的问题也就没有成为重要问题被发现和问责。这些部门不是不重视营商环境,而是因为往往有更为关切的部门职责,例如税收稳定、金融安全、数据隐私等。

更严重的问题是,各地区出台的优化营商环境的制度和政策高度同质化,未能结合当地的经济基础和产业结构等禀赋条件。部分地区“照搬照抄”其他地区的经验做法,但在落实过程中未能抓住其精髓或要害之处。政策出台是需要成本的,如行政部门要上传下达,各行业和企业要反复学习最新政策,都需付出一定代价,部分地区盲目追求最新、最全以及所谓的最先进经验的成本是高昂的且效果甚微。经过若干年的优化营商环境的制度变革,表现好的地区和表现差的地区不断分化,比如南方明显好于北方,经济资源陆续向表现好的地区集中,这就导致有的地区尽管一直在优化营商环境但其相对营商环境实际上却变得更差了。而且,各省份仍存在各自为政的政策倾

向,区域的协调、协同或一体化战略不能充分推进,影响全国统一大市场的建设。

3.数字经济的兴起对市场监管提出新挑战

与传统经济相比,数字经济面临的商事环境有所不同,出现的监管问题也不同。数字经济是新事物,其一出现就面临包容审慎的宽松监管环境,故而对降低市场准入的改革需求不强。相反，无序扩张、垄断等问题受到广泛关注,对事中事后监管提出更高要求。数字经济企业因其在数据、算法等方面具有的优势而形成“赋能”效应,在扩大自身影响力的同时为经济发展注入活力。但其可能出现的“赢者通吃”与滥用顾客信息等问题也引发了人们的担忧。面对数字经济这一新生事物,从维护市场公平秩序、保护消费者利益等角度出发的政府监管也需要采取全新的思路与方法。

4.与国际通行规则接轨程度仍显滞后

近些年,党中央、国务院出台相关政策文件强调优化营商环境,各省份也在部分领域开展了制度创新实践,但在国际贸易和国际投资以及在华跨国公司的监管方面仍有不足,与国际一流营商环境目标还有一定距离,尤其在知识产权保护和跨境数据合理流动方面,国际上对华存在一定争议和偏见。RCEP虽已落地实施,但因此而专门做出的接轨国际规则的制度安排仍较为欠缺。国际社会对“一带一路”建设项目在绿色、劳工、债务等方面仍存在一定误解。我国各地方政府对于什么是国际一流,对标哪些国际规则和国际先进,在实际工作中仍存在一定困惑。

(二)优化营商环境扩大内需的重点与难点

一是不断深化涉及营商环境的各项改革,并将措施落实到位。改革向来是提升营商环境的一个重要途径。而在营商环境提升并取得成绩的同时,进一步改革的难度也在不断加大。必须认识到,改革既不能停滞,也不能一蹴而就,而要根据实际循序渐进,并且重大改革措施之间要相互衔接,形成协同合力。各地在推进改革,落实新要求、新规则的过程中,一方面要转变观念、扫除各种障碍,另一方面也要及时发现问题短板、做实配套基础工作。

二是构建新型政商关系,厘清政府行为与责任边界。推动政企“亲”“清”关系发展,既是进一步优化营商环境的重点,也是难点。其中的关键在于厘清政府究竟该在哪些方面有所为、哪些方面有所不为,并在考虑不同行业、不同地区、不同所有制企业特点的基础上,为政府单位及工作人员开展政商交往活动提出鼓励做什么、可以做什么、不能做什么的具体要求。

三是以优化营商环境引导地方政府间良性竞争,实现全局利益与地方利益协调。优化营商环境需要调动地方政府积极性,引导地方政府将更加完善的公共服务、更低的制度交易成本作为吸引市场主体、发展本地经济的“抓手”;同时,也要注重地方改革经验的总结、推广与应用,带动欠发达地区强弱项、补短板,以你追我赶、循序渐进的方式推动营商环境的整体性、全局性提升。

四是应对数字经济发展带来的挑战。适应数字经济领域不断的迭代创新,是接下来开展优化营商环境工作的一大难点。直接地,加速发展的新产业、新业态、新模式带来了诸多新现象、新问题,对创新市场监管提出了更高的要求。与此同时,市场主体间交易的方式、链条以及经营成本的产生方式也有了新的特点,因而优化营商环境的重点方向与具体措施也要相应跟进。

四、优化营商环境扩大内需的政策建议

结合当前优化营商环境工作取得的成效、存在的问题及未来的趋势性要求,本文提出如下政策建议。

第一,深化“放管服”改革,释放创新创业活力。一是进一步减少审批。对于企业注册、投资、上市、进出口、破产等活动,列出全部可能的审批事项。对于每一事项,列出审批流程、部门和时限。审批事项原则上只减不增,清单以外“非禁即入”。二是提高事中事后监管效能。地方政府亟须对照企业生命周期各阶段、世界银行发布的《营商环境报告》各项内容以及当地产业结构,针对性加强事中事后监管体制机制改革创新,例如,资源能源转型省份和城市可以加快办理高能耗国有企业的破产或混合所有制改革。三是提升服务主动性。切实解决企业困难,把政府提供的政策红利转变成企业感知的营商环境优势。推出“零窗口”商事服务,由企业网上申请或寄送材料,政府部门后台分发办理,企业无须知道哪个部门负责也无须前往现场办理。对于标准化、规范化程度高的政务服务事项,大力推广智能“秒办”。各地区、各部门充分运用信息技术手段开展“非现场”监测、“非接触”执法。同时,用机器替代人促进服务的自动化。通过规则数字化、材料数据化、服务在线化、监管信用化,实施政务服务的全流程再造,实现服务精准直达。丰富各地政务App的服务功能,为企业搭建指尖上的“政策研究室”。

第二,强化基础制度建设,优化市场资源配置。一是健全现代产权制度,构建公平竞争环境。强化知识产权全链条保护,提升涉知识产权执法能力和执法效率。完善优化自然资源资产、国有产权交易、农村集体产权确权和保护等方面的法规和制度。要依法保护民营企业产权和企业家权益,打击恶意损害民营企业形象和品牌声誉的行为。二是优化方式、提高效率,构建统一开放、竞争有序的市场。持续完善市场准入负面清单管理制度体系,去除负面清单以外的变相审批。把信用监管作为支撑“放管服”改革的基础性机制,促进社会诚信和企业自觉履约。深入推进公平竞争审查制度,打破各种“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”,在市场准入、审批许可、经营运行、招投标等方面进一步破除壁垒。三是坚持市场对资源配置的决定性作用,并发挥市场机制的韧性和灵活性。必须明确“统一”不是集中,更不是计划经济和行政垄断,恰恰相反,“统一”是要打破各种管制和市场分割。坚持市场配置资源的决定性作用,政府在市场作用力的基础上顺势而为,既可放大市场的积极作用,又可抑制市场失灵的问题。充分发挥市场主体在建设全国统一大市场中的作用,引导行业协会和消费者协会发挥专业优势,建立反垄断集体诉讼等制度,有针对性地解决全国统一大市场建设过程中出现的问题。

第三,优化政策出台与执行,保护投资者信心。一是增强重大政策连续性、稳定性。政策制定和调整要考虑对市场主体经营活动的影响,避免给企业和投资者带来不必要的困扰和风险。重大政策制定应当严格执行其程序与规则要求,通过向社会公开征求意见等方式,提高政策制定过程的透明度和可预见性。二是建立政策跟踪和评估机制,对政策实施过程的市场效果和社会反应进行监测和评估。探索建立政策时效期制度,在政策制定时预先订立有效期限,并视情况需要决定到期废止或期限延展。三是探索建立轻微违法免罚和初次违法慎罚制度。围绕城乡建设、环境保护、民生社会、专项管理和综合执法等领域,探索建立轻微违法行为容错纠错和不予处罚清单制度。在严格把握“轻微违法”“初次违法”等认定标准、规范执法程序的前提下,对于符合免罚慎罚条件和按期整改且经复查达标的,可做出不予行政处罚决定。

第四,增进区际协同,支持产业链跨区域布局。一是加大力度推动部分地区营商环境“补短板”。在经济落后地区和农村地区,更大力度破除市场壁垒。要改善地方政府优惠政策的兑现情况,提高地方政府招商引资过程中的公信力。着力强化反垄断,稳步推进自然垄断行业改革。破除地方保护和区域壁垒,全面清理歧视外地企业的各类优惠政策。二是鼓励各地区从自身产业禀赋和未来发展导向出发,设计更加合理高效的营商环境改革方案。例如,各地可根据当地消费、旅游、能源资源、金融和高端制造业的产业情况,制定措施专门优化相应领域的营商环境。三是制定统一的税收优惠规则和标准。在稳定经济增长的前提下,尽量赋予地方政府更大权限,从国家层

面承认各地现行税收优惠政策的正当性;同时,确立地方政府的行为底线,加大对违规税收优惠政策的清理,严禁滥用税收优惠排挤部分企业。财政、发改、工信等部门需要对政策做出一定的规则说明,既要赋予地方自主发展的权限,又要避免地区间的恶性竞争,地方政府要在一个政策区间内按照严格的程序因地制宜地制定具体政策。

第五,完善社会信用体系,发挥新型监管优势。一是做实传统信用监管。全面推行信用承诺制,以及事前、事中、事后各环节的信用监管。二是加强数字信用监管。通过区块链加密技术,把企业和个人网上数据作为企业本身的资信证明,酌情应用于政府采购、项目申报、获取财政资助等场景,而不必要去搞政府盖章、公信部门公信、会计审计证明等。三是建设消费信用体系。要完善多元化消费维权机制和纠纷解决机制,加大消费品质量安全监管力度,强化消费者权益保护,确保消费者安全放心舒心消费,着力提升群众消费体验和消费意愿。四是优化线上营商环境,适应数字经济发展。打造覆盖所有经济形态的统一规范监管格局,加强数字领域的公平监管。允许平台向企业提供营销推广、支付结算、地理定位等方面的付费服务,但这个付费服务不能违背平台中性原则,不能以牺牲平台上其他企业的利益为代价。

第六,积极对接国际规则,打造营商环境高地。一是前瞻性设计宜商环境评估体系。把握世界银行宜商环境与营商环境的主要区别和联系,重点加强数字政务服务水平和法治水平,增强监管透明度、明确性及可预测性,为争取更好的全球排名做准备。二是统筹发展与安全。更加注重营造市场配置跨境资源的国际化环境,通过出口扩大市场、获得规模经济和分工的益处,通过进口引进各种资源、提升国内产业技术水平和竞争力。三是进一步深化区域合作。推动RCEP区域合作的高质量实施,将其作为摆脱逆全球化趋势的突破口以及中国致力于保障产业链安全的重要尝试。建立与高水平开放相适配的产业链供应链安全数据库、安全评价体系及预警机制,对突发事件做到提前预判、快速反应,提高产业链韧性和安全水平。